گزارش نشست "سیاست های کلی محیط زیست؛ فرصت ها و چالش ها"

• نشست کمیته سیاست و تنظیم گری26/08/1399

موضوع نشست: سیاست های کلی محیط زیست؛ فرصت ها و چالش ها

سخنران :دکتر مریم اسماعیلی فرد

تهیه کننده: فاطمه قدم

همکاران : معصومه سلطانی و محمد علی مرامی

کمیته سیاست و تنظیم گری در سالروز ابلاغ سیاست های کلی مقام معظم رهبری درحوزه محیط زیست، نشست علمی مجازی در خصوصسیاست های کلی محیط زیست با محوریت بررسی فرصت ها و چالش ها را برگزار کرد. موضوعات مورد بحث در این نشست حول ضرورت تدوین سیاست های کلی ، فرآیند تدوین سیاست ها ، ملزومات اجرایی شدن سیاست ها و وضعیت کنونی محیط زیست ایران بر اساس شاخص های مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام بود. دکتر اسماعیلی فرد در ابتدای سخن ، سیاست های کلی را از منظر حقوقی مورد توجه قرار داد و بیان کرد اگر قرار باشد برای سیاست های کلی محیط زیست محملی حقوقی جستجو شود، می­توان آن را در اصل 110 قانون اساسی یافت که درباره سیاست های کلی نظام سخن گفته  و جزء وظایف و اختیارات رهبری ذکر شده است. وی ادامه داد یکی از بهترین متون قابل ذکر پیرامون مختصات و ویژگی های سیاست های کلی نظام ، مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی است. با مراجعه به این مذاکرات، و نیز در بررسی نمونه­های قبلی سیاست های کلی، سه ویژگی مهم زیر را می توان استنباط کرد :

الف - لزوم تبعیت سیاست های کلی از قانون اساسی: بر اساس مرقومه مقام معظم رهبری بر سیاست های کلی نظام در حوزه انرژی، این سیاست ها از یک سو باید در چارچوب قانون اساسی باشد و از سوی دیگر تخطی از قانون اساسی در اجرای سیاست های کلی به هیچ عنوان پذیرفتنینیست. به این ترتیب با استناد به این مرقومه می­توان رابطه قانون اساسی و سیاست های کلی را یک رابطه طولی در نظر گرفت.

ب – اصل حکمت قانونگذار : اصل حکمت قانون­گذار به این امر اشاره دارد که از قانون­گذار انتظار نمی­رود که کار بیهوده و عبث و غیر عقلانی انجام دهد. بنابر این به حکم عقل، هنگامی که یک سیاست کلی وضع می­گردد، ناظر بر اجرایی بودن آن سیاست نیز می باشد. البته یکی از مشکلات موجود در رابطه با سیاست های کلی نظام ، فقدان بیان صریح از سوی قانون­گذار پیرامون نحوه طراحی ساز و کار این سیاست ها و نحوه تطابق مصوبات مجلس و آیین­نامه­های دولت با آن است.

ج – شان جهت گیری: سیاست های کلی باید دارای شأن جهت گیری باشند. آنها همانند یک قاعده حقوقی همچون مصوبات مجلس و آیین نامه­های دولت نیستند. در اصل 157 قانون اساسی تصریح شده است که قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران متشکل از قوای مقننه، مجریه، و قضائیه است که در عین استقلال  زیر نظر ولایت فقیه می باشند. حال با مرتبط کردن اصل مذکور با اصل 110، می­توان به لحاظ حقوقی نتیجه گرفت که هر­آنچه که از جانب قوای سه­گانه ذیل نظر ولی فقیه صادر می­گردد، طبیعتاً لازم است تا با سیاست های کلی مصرح ، مطابقت داشته باشد. دکتر اسماعیلی فرد سپس این پرسش را مطرح کرد که اساساً ضرورت داشتن سیاست های کلی در حوزه­های مختلف چیست؟  و چرا نظام جمهوری اسلامی ایران به وضع سیاست های کلی روی آورده است؟ وی گفت،  در تاریخ ایران دوره­های کوتاه مدت سیاسی، اجتماعی و اقتصادی  وجود دارد که دارای تبعات خاص جامعه­ شناختی نیز می­باشد. اما آنچه که می­توان در چارچوب دانش سیاستگذاری به آن اشاره کرد این است که در عرصه عمل نوعی بی­ثباتی سیاسی و مدیریتی و نوعی از تداخل سیکل های سیاسی  در کشور به جهت انتخابات مکرر  به چشم می خورد. به گونه­ای که هر چهار یا هشت سال مسیر توسعه و راهبردهای کشور تغییر می کند.  از این رو در طول زمان برای مثال ده یا بیست ساله، به نظر میرسد که میزان رشد مورد انتظار تحقق نیافته است. به همین سبب ساز و کار تعیین سیاست های کلی نظام در چارچوب قانون اساسی طراحی شده است و هدف این است که در قالب سند چشم­انداز 20 ساله و در قالب سیاست های کلی نظام، سیاست های بلندمدت­تر بر برنامه­ها و قوانین کشور حاکم گردد. به عبارت دیگر، چتری بر فراز فرایندهای کوتاه­مدت موجود مستقر گردیده تا باعث ایجاد نوعی از ثبات و انباشت تجارب شود و باعث گردد تا برایند تغییر دولت ها مثبت شود و نتیجه دلخواه حاصل آید. بنابر این سیاستهای کلی نظام به این دلیل وضع می­ شوند. وی ادامه داد با توجه به این ضرورت ، پرسش دیگری نیز می توان مطرح کرد و آن این است که چه عاملی سبب شده است تا یکی از 49 سیاست کلی ابلاغ شده به حوزه محیط زیست اختصاص یابد؟ به بیانی دیگر محیط زیست ایران دارای چه ویژگی خاصی است که سبب شده است تا در رابطه با آن سیاست کلی جداگانه­ای وضع گردد؟ در پاسخ باید گفت به نظر می رسد به جز درک شهودی افراد از محیط اطراف در رابطه با منابع آب، خاک، هوا و تغییرات ایجاد شده در تنوع زیستی، شاخص های موجود مرتبط با وضعیت محیط زیست ایران، بیانگر نوعی از تغییر و دگرگونی در این حوزه است. در ادامه، وی  به ارائه وضعیت و جایگاه ایران در شماری از شاخص های جهانی پرداخت و نشان داد که وضعیت ایران بر اساس شاخص های مذکور سبب شده است تا محیط زیست به یکی از حوزه های دارای اولویت در تدوین سیاست های کلی نظام و سیاستگذاری عمومی بدل گردد.

این استاد دانشگاه ابتدا شاخص توسعه پایدار (STG)[1] را مطرح کرد و اظهار داشت شاخص توسعه پایدار  از سال 2015 مطرح شده و جایگزین اهداف توسعه هزاره گشته است. وی ادامه داد لازم به یاد­آوری است که گزارش های انجام شده بر اساس این شاخص، به صورت سالانه منتشر و البته با محدودیت ها و موانعی از جمله عدم همکاری دولت ها  یا وقوع جنگ و غیره مواجه است. در جدول زیر جایگاه جمهوری اسلامی ایران در گزارش STG مشاهده می­شود.

ایشان ادامه داد به نظر میرسد که در سال آخر گزارش یک بهبود 24 پله ای در رتبه ایران پیرامون عملکرد زیست­محیطی این کشور قابل مشاهده است. عده­ای بر این باور هستند که باید بررسی کرد آیا این بهبود نسبی در سالهای بعد تکرار میشود یا اینکه ناشی از تهیه اسناد مناسب تر از سوی کارشناسان خبره بوده است؟ البته باید توجه داشت که حتی با در نظر گرفتن رتبه اخیر ایران در بین 162 کشور، باز هم این کشور در میانه لیست قرار دارد که باید برای بهبود وضعیت محیط زیست آن، راهکارهای بهتری را طراحی نمود_.

دکتر اسماعیلی فرد سپس شاخص های جای پای اکولوژیک EF)[2] )و ظرفیت زیستی (BC)[3] را طرح کرد و توضیح داد طرح این مفهوم با هدف ایجاد ارتباط میان جمعیت و فعالیت های آنها در یک کشور و اثرات زیست­ محیطی ناشی از این فعالیت ها صورت گرفته است. به عبارت دیگر، بر اساس این شاخص میتوان دریافت که فعالیت های انجام شده توسط جمعیت یک کشور چه آثاری را بر محیط زیست بر جا می­گذارد و چه میزان از منابع تولید شده و آلودگی های ایجاد شده میتواند توسط طبیعت پالایش شود. به بیان دیگر تا چه میزان وضعیتی پایدار به لحاظ مقایسه رد پای زیستی و وضعیت زیستی در یک کشور قابل مشاهده است.

وی ادامه داد تا اواسط دهه 1970 معمولاً ظرفیت زیستی در کشور ایران بالاتر از جای پای اکولوژیک در آن بوده است. اما از اواخر دهه1970 و همزمان با تغییر در الگوی تولید و مصرف، افزایش مصرف منابع، افزایش تولید ضایعات بحث پسماند و پساب، شاهدیم که وضعیت معکوس شده و جای پای اکولوژی نسبت به ظرفیت زیستی افزایش  یافته است. به بیان دیگر بشر به سمت بدهکاری اکولوژیک در حال تغییر است، بیش از توان طبیعت از آن برداشت میکند و طبیعت توان خودپالایش را ندارد. مطابق با آخرین گزارش ارائه شده، در حال حاضر میزان مصرف منابع و میزان تولید آلاینده­ها در ایران، تقریباً 2.5 برابر میزانی است که ظرفیت زیستی کشور قادر به تأمین و تحمل آن به صورت پایدار است که نتیجه این وضعیت در قالب بحرانهای زیست­محیطی ظاهر می­گردد. اگر بخواهم مصادیقی را در این خصوص بیان کنم می توانم در سطح ملی ، بحث خشک شدن تالاب ها ، در سطح منطقه ای موضوع ریزگردها و در سطح جهانی مباحث تغییرات اقلیمی را مطرح کنم . برای اهل سیاست نیز بررسی این بحران ها بسیار حائز اهمیت است چرا که می تواند تاثیرات زیادی برتشدید شکاف های سیاسی ، اقتصادی ، اجتماعی و حتی جنسیتی در جامعه گذاشته و آن ها را فعال تر کند.

سومین شاخصی که دکتر اسماعیلی فرد به آن اشاره کرد، شاخص عملکرد محیط زیست (EPI) [4] بود. وی اظهار داشت شاخص عملکرد محیط زیست از سال 2006 توسط دانشگاه ییل و مجمع جهانی اقتصاد منتشر می­گردد که بر اساس آن به عملکرد زیست­محیطی کشورها عددی بین 0 تا 100 تعلق می­گیرد و کشورها با یکدیگر مقایسه می­شوند. از آغاز شکل گیری تا سال 2020 رتبه ایران در عملکرد زیست­محیطی دچار افت شده است. از جمله ویژگی هایی که میتوان در گزارش 2016 به آن اشاره نمود این است که شاخصهای EPI  با شاخصهای توسعه پایدار تطابق پیدا می­کند. به عبارت دیگر بر اساس شاخصهای توسعه پایدار،شاخصهای EPI بازنگری می­شود و ضمن تطبیق این شاخص ها با شاخص های توسعه پایدار، به بازسنجی و بازنگری وضعیت کشورها در سال 2006 می­پردازند و از این طریق یک گزارش مقایسه­ای فراهم می آید. در مجموع، در اغلب این شاخص ها در حدود 10 تا 12 رتبه، جایگاه ایران تنزل یافته است که بیانگر آن است که ایران در مسیر توسعه نسبت به جنبه­های پایداری و زیست­محیطی آن بنا بر دلایل مختلف توجه کمتری داشته است.

این استاد دانشگاه نتیجه گرفت شاخص های ذکر شده نشان می­دهد که وضعیت محیط زیست در ایران به گونه­ای است که نمی­توان آن را نادیده گرفت و لازم است تا در دستور کار سیاستگذاران و سیاستمداران کشور قرار گیرد. به ویژه آنکه در سند چشم انداز کشور بیان شده است که باید ایران در میان 24 کشور مورد نظر دارای رتبه اول در حوزه­های مختلف از جمله محیط زیست مطلوب باشد. این در حالی است که با مطالعه گزارش 2016 می­توان دریافت که ایران در رتبه کمی پایین تر از میانه این کشورها یعنی در جایگاه 18 در میان 24 کشور قرار گرفته است. به این ترتیب لازم است تا در این حوزه اقدامی جدی انجام شود.

دکتر اسماعیلی فرد سپس به جمع بندی نکات بیان شده پرداخت و ادامه داد که آنچه که تا کنون ذکر آن رفت سبب شد تا ضرورت وضع سیاست های کلی محیط زیست احساس شود و مقدمات تدوین آن فراهم شود. سیاست های کلی محیط زیست روندی را طی نمود که تا حدودی با روند سایر سیاست های کلی متفاوت بوده است. در آغاز درخواستی مبنی بر ضرورت تشکیل کمیته­ای با عنوان کمیته­ی خاص محیط زیست از سوی مجموعه­ای از افراد علمی-اجرایی به رئیس وقت مجمع تشخیص مصلحت نظام ارائه گردید که در نهایت با موافقت رئیس مجمع در بهمن 1392 همراه شد. لزوم ایجاد این کمیته به دبیر مجمع ابلاغ گردید و در نهایت در اسفند همان سال این کمیته با عنوان کمیته خاص محیط زیست و در قالب کمیته­ای مستقل، شکل گرفت. شایان ذکر است که در حال حاضر این کمیته ذیل کمیسیون زیربنایی مجمع تشخیص مصلحت نظام تعریف شده است که این وضعیت می­تواند مزایا و چالش هایی را به همراه داشته باشد. وی افزود در فروردین 1393 ایده نخستین سیاست های کلی محیط زیست از سوی دفتر رهبری، به مجمع تشخیص مصلحت نظام ابلاغ گردید و کار تدوین این سیاست ها بر اساس چارچوب ذکر شده، به دبیرخانه و کمیته خاص محیط زیست محول گردید. پیش نویس سیاست های کلی محیط زیست بر مبنای محورهای پیشنهادی ارائه گردید و در ادامه در کمیسیون تخصصی مرتبط و در کمیسیون دائمی مجمع تشخیص به تصویب رسید و در نهایت در قالب پیشنهاد به رهبری ارائه و ابلاغ گردید.

ایشان سپس به موضوع مهم چالش های اجرایی شدن سیاست های محیط زیست پرداخته و بصورت اختصار گفت که چالش های اجرایی شدن سیاست های محیط زیستی در ایران عبارتند از : الف –ضعف مرجعیت سیاسی ( فلسفه و دکترین ) ،ب – همخوانی یا عدم همخوانی فلسفه و دکترین حاکم بر جامعه در خصوص محیط زیست، ج –فقدان یک  توافق عمومی در مرجعیت سیاست ها، د – ضعف هماهنگی بین  مرجعیت بخش و مرجعیت کلان.

دکتر اسماعیلی فرد در خاتمه ضمن اشاره به یک مصداق واقعی در خصوص چالش های بیان شده گفت که گاه در جلسات اجرایی شاهد اختلاف نظرهای جدی وزارت نیرویی ها ، وزارت جهادی ها و سازمان محیط زیستی ها هستم یعنی مرجعیت یک بخش با بخش دیگر همخوانی ندارد. برای به حداقل رساندن این چالش ها نیازمند آن هستیم که در سطح کلان ، سیاست ها بر محور توسعه پایدار شکل بگیرد و به عنوان یک پیشنهاد می توان گفت که تمامی ذی نفعان موضوع توسعه می بایست به یک مرجعیت واحد رسیده و در چارچوب آن عمل کنند.