قانون ساخت یک میلیون واحد مسکونی
محمدعلی مرامی- دوشنبه 22 شهریور1400، به اهتمام کمیته سیاست و تنظیم گری انجمن علوم سیاسی ایران و با همکاری خانه اندیشمندان علوم انسانی ، نشستی مجازی با موضوع" قانون جهش تولید مسکن: ابعاد و پیامدها " با حضور
آقایان کمال اطهاری و فردین یزدانی از کارشناسان برجسته و با سابقه حوزه مسکن و دکتر علی فرنام، کارشناس مسئول طرح جهش تولید و تامین مسکن در مرکز پژوهش های مجلس برگزار شد . ابتدا دبیر نشست، دکتر امامی با بیان اینکه قانون جهش تولید مسکن به قانون ساخت یک میلیون واحد مسکونی مشهور شده گفت این قانون با ابتکار مجلس تصویب شد و مورد استقبال دولت سیزدهم نیز قرار گرفت اما کارشناسان متعددی در خصوص تحقق یا عدم موفقیت این قانون اظهارات گوناگونی بیان کرده اند . دکتر امامی سپس با بیان چند پرسش کوتاه از جمله اینکه آیا این قانون اجرایی و عملیاتی خواهد شد یا خیر و اینکه اجرای این قانون چه پیامدهایی به همراه خواهد داشت، از دکتر فرنام به عنوان اولین سحنران نشست دعوت کرد تا در خصوص ایده طرح و چگونگی تصویب آن نظرات خود را بیان کند.
قانون جهش تولید مسکن چهار رکن اساسی دارد
دکتر فرنام ضمن بیان پیشینه طرح جهش تولید و تامین مسکن، از مشابهت های این قانون با برخی قوانین قبلی بویژه قانون ساماندهی مسکن سال 1387 سخن گفت و بیان کرد از منظر قانون نویسی، چنانچه قوانین جدید اشتراکات زیادی با قوانین قبلی داشته باشند، قانونگذار می بایست با اصلاحاتی در مواد قانونی به بازنگری قانون قبلی بپردازد . گرچه این امر در قانون جدید رعایت نشده اما تلاش شده از تجربیات قبلی در آن استفاده شود و البته محدودیت هایی نسبت به قوانین قبلی در آن به چشم می خورد از جمله توجه به معماری و شهرسازی ، آمایش سرزمین از وجه سکونت و محدودیت هایی در واگذاری اراضی . وی سپس به آمار تلخی که از ساخت مسکن مهر وجود دارد اشاره کرد و گفت در سرشماری سال های 1385 تا 1395 از هر 100 واحد مسکونی ساخته شده ، فقط 23 واحد تبدیل به سکونت رسمی شده است؛ یعنی مالک در آن سکنا گزیده است . بقیه مالکان افرادی بودند که برای حفظ و بهبود دارایی و سرمایه خود در این پروژه سرمایه گذاری کردند . از منظر دیگر، واحدهای مسکن مهر در مکانهایی بدون امکانات احداث شد ولی در قانون جهش تولید فعلی به این موارد توجه بیشتری شده است . دکتر فرنام در ادامه یکی دیگر از نقدهای وارد به طرح جهش تولید را در طی کردن فرآیند قانونی آن دانست و گفت این طرح بصورت دو فوریتی تقدیم مجلس شد، در حالی که اگر بصورت عادی و فاقد فوریت ارائه می شد محتملا از کیفیت بیشتری برخوردار می گردید. این امر سبب شد طرح طی 13 تا 14 ماه چندین بار در رفت و برگشت بین مجلس و شورای نگهبان قرار گرفته و اصلاحاتی در آن انجام شود. دکتر فرنام در ادامه به ساختار قانون اشاره کرد و گفت این قانون چهار رکن اساسی دارد . رکن اول آن، ماده یک قانون است که عملیات اجرایی آن را منوط به طرح جامع مسکن کرده است . شکی نیست که قانون ساخت یک میلیون واحد مسکونی به عنوان یک مانیفست می تواند محرک اقتصاد باشد . با این وجود، طرح جامع مسکن یکی از ظرفیت هایی است که می تواند این قانون را اصلاح کرده و آن را کمی و عددی کند . برخی می پرسند که آیا این قانون قابلیت اجرایی دارد ؟ پاسخ من بصورت قطعی مثبت است چرا که آمارها در طی سالهای 90 تا 92 نشان می دهد که سالانه حدود 900 هزار بنا احداث شده است . اما اینکه اجرای این قانون چه پیامدهایی خواهد داشت ، موضوعی است که قابل بررسی و تامل است . رکن دوم ساختاری این قانون مربوط به تشکیلات سازی آن برای است که این قانون را از سایر طرح های حوزه مسکن متمایز می سازد . تشکیل شورای عالی مسکن نشان از ضرورت و الزام توجه به مسئله مسکن در کشور دارد . از نقاط قوت این تشکیلات آن است که در سطح ریاست جمهوری و معاونت اول مطرح شده است . رکن سوم قانون جهش تولید ، بحث صندوق مسکن است . این صندوق در واقع تجمیع تمامی منابع مالی طرح می باشد . وجود چنین صندوقی سبب می شود که قدرت تسهیلات دهی افزایش یافته و در کنار آن، به عنوان ابزاری موثر در تصمیم سازی وزارتخانه ذینفع مورد استفاده قرار گیرد . ناگفته نماند که در اینجا هم دغدغه پیامدهای حاصل از ارائه تسهیلات در اقتصاد کشور وجود دارد . دکتر فرنام در خصوص رکن چهارم گفت اگر هدف کلی قانون را بجز احداث سر پناه ، کاهش قیمت تمام شده مسکن بدانیم، رکن چهارم اهمیت بیشتری می یابد . رکن چهارم در خصوص موضوع زمین و نحوه واگذاری آن است . در طول 40 ساله اخیر ، دفعاتی از واگذاری گسترده زمین در برخی از دولت ها را تجربه کرده ایم . واگذاری گسترده و انبوه زمین از ابعاد مختلف ،پیامدهایی را با خود داشته و دارد که حتی ممکن است منابعش را تحت الشعاع قراردهد . اگر این واگذاری بصورت حساب شده انجام گیرد می تواند به دلیل سهم بسزایی که در قیمت تمام شده مسکن دارد ، کاهنده قیمت باشد . با این وجود چندی قبل طرحی توسط مرکز پژوهش ها تهیه شد که مشخص گردد ، نیاز سالانه ما در این طرح به چه مقدار زمین است . بر آورد ما نیاز به 8000 هکتار زمین بصورت سالانه بود که می بایست به عرصه های قبلی افزوده شود . با این وجود این طرح در صحن علنی رای نیاورد . وزیر جدید راه و شهر سازی اخیرا پیشنهاد بانک زمین را داده که فی النفسه ، پیشنهاد خوبی است، اما نگرانی کارشناسان این است که با این منابع و این بانک چگونه برخورد خواهد شد ؟ به نظر می رسد که در طرح جهش تولید مسکن با موضوع زمین کمی دست و دلبازانه برخورد شده است .
قانونگذاری پراکنده و عدم توجه به نهاد سازی
آقای کمال اطهاری سخنران بعدی نشست ، قانون جهش تولید مسکن را مصداق قانونگذاری پراکنده دانست و گفت متاسفانه برخی فکر می کنند که برای بهبود شرایط می بایست بطور مرتب قانونگذاری کنند ، حال آنکه قوانین در ایران عموما با برنامه پیوند نمی خورد و در این زمینه نهاد سازی انجام نمی گیرد . در ایران بیشتر سازمان سازی می کنند و یک نفر را رئیس انتخاب می کنند و بدین طریق فکر می کنند که می توانند امور را سامان بدهند . به نظر من طرح جامع مسکن که در سالهای قبل تدوین شد از قانون فعلی کارآمدتر است و فکر نمی کنم که قانون جهش تولید مسکن خصیصه مثبتی داشته باشد . قانون جهش تولید مسکن ، مانند یک جزیره مجزایی وسط سیستم نهادی ایران قرار گرفته است . رابطه این قانون با اقتصاد کلان تعریف نشده است . وی در ادامه گفت سرمایه گذاری که در بخش ساختمان توسط بخش خصوصی انجام می گیرد، حدود 50 درصد کل تجهیز سرمایه ایران است . این غیر از سرمایه گذاری است که در حوزه زمین انجام می شود ، ولی در اقتصاد ملی نمی آید . یعنی با این تعاریفی که شد حدود 70 درصد آن چیزی که در ایران سرمایه گذاری خواهد شد در بخش مسکن خواهد بود و این یعنی فاجعه . وی ادامه داد که برخی می گویند بخش مسکن موتور مولد اقتصاد است در صورتی که اصلا اینطور نیست؛ بلکه سرمایه گذاری زیاد در این حوزه باعث قفل شوندگی می شود . تجربه بوش رئیس جمهور آمریکا در این زمینه و تجربه مسکن مهر در ایران مصادیق بارز این حرف ماست . بیاییم این قانون را از منظر سیاست اجتماعی بررسی کنیم . وقتی شورای عالی مسکن را تعریف می کنیم ، باید رابطه اش را با ستاد ملی باز آفرینی شهری مورد توجه قرار دهیم ، رابطه اش را با شورای رفاه و تامین اجتماعی تعریف کنیم ، چرا که این نهاد متصدی امور است . اما در واقع این تعاریف انجام نمی شود؛ بنابر این نه رفاه داریم و نه تامین اجتماعی . این صاحبنظر برجسته حوزه مسکن تصریح کرد نهاد سازی مجموعه ای از ارتباطات است در چارچوب یک مدل . در قوانین ما اصل مکمل بودن نهادها رعایت نمی شود ، چون اصلا نهاد سازی مورد توجه نیست . در مورد خود مسکن هم این قانون یک قانون از هم گسیخته است، چرا که در آن لحاظ شده که طرح جامع مسکن تهیه شود . اگر این قانون نیاز به طرح جامع مسکن دارد چه الزامی به قانونگذاری بوده است ؟آقای اطهاری در اینجا گریزی به گذشته زد و گفت در نیمه دوم دهه 80 ما قوانینی در حوزه مسکن داشتیم از جمله قانون حمایت از تولید و عرضه مسکن و قانون حمایت از احیاء و بهسازی مسکن که در آنها وزارت مسکن و شهر سازی موظف شده بود ، یک برنامه 20 ساله ارائه دهد . آن برنامه 20 ساله کجاست ؟ بعداً که مسکن مهر آمد همه این قوانین کنار گذاشته شدند و وزیر مسکن و شهر سازی شد وزیر مسکن مهر . وی افزود که گسیختگی درونی این قانون از گسیختگی بیرونی اش هم بیشتر است . مسئله زمین ، مسائل مالی ، بحث افراد ساکن در بافت های فرسوده ، مسئله دهک های پایین و کم درآمدها، هیچکدام در این سند قانونی نه رعایت شده و نه پیوندی بین آنها دیده می شود . قانون نویسان یک صندوق ملی را تعریف کرده اند که اجزای تامین مالی اش مضحک به نظر می رسد. می گویند زمین را می فروشیم و عواید حاصل از آن را به صندوق می آوریم. این تعارض منافع است . تراکم فروشی سبب شده که زمین گران شود، چون رانتی است . به همین جهت زمین به 50 تا 70 درصد سهم ساختمان تبدیل شده است . قانون تراکم فروشی را شورای عالی معماری و شهر سازی مصوب کرد . ایشان در خاتمه، ضمن انتقاد از نحوه نگاه طراحان و قانون نویسان به این طرح ، اظهار داشت در موضوع مورد بحث امروز توجه چندانی به بافت فرسوده و تعاونی های مسکن نشده و بهتر بود بجای تدوین قانون ، یک برنامه و آن هم در چارچوب برنامه هفتم نوشته می شد تا لااقل بتوان پیوندی بین موضوعات در آن برقرار کرد . وی هشدار داد قبل از آنکه مردم آخرین کورسوهای اعتمادشان را از دست بدهند ، نمایندگان باید بابت تدوین چنین قانونی عذرخواهی کنند . چرا که ادامه این مسیر به نفع هیچکس نیست. ممکن است واکنش مردم به کاری که هیچ ثمری ندارد ولی کوس و کرنای آن همه عالم را برداشته ، خیلی بد باشد .
در اولویت گذاری تخصیص منابع به یک دوراهی رسیدیم که باید انتخاب کنیم
آقای فردین یزدانی به عنوان سخنران سوم نشست ضمن تائید سخنان آقای اطهاری و دیدگاههای کلی بیان شده ، به طرح چند نکته پرداخت. وی نکته اول را هدف گذاری سالانه یک میلیون واحد مسکونی عنوان کرد و اظهار داشت طبق سوابق قبلی در حد فاصل سالهای 90 تا 92 ، در شرایطی که درآمدهای نفتی کشور مطلوب بود و وضعیت اقتصادی ایران بغرنجی فعلی را نداشت، تولید و عرضه سالیانه ما به 850 هزار واحد مسکونی رسید در حالی که بخش زیادی از مصالح وارداتی بود . حال باید جستجو کرد که آیا صنایع ساختمانی توان و ظرفیت همراهی با این هدفگذاری را دارند ؟ با توجه به محاسبات جدید و برآورد توان صنایع در حال حاضر ، حتی اگر 200 هزار واحد مسکونی بافت فرسوده را هم به محاسبات خود اضافه کنیم ، کل توان ساخت ما به 800 هزار واحد مسکونی میرسد . پس در هدفگذاری اولیه راه را به خطار رفته ایم . وی ادامه داد نکته دوم این است که تحقق هدفگذاری انجام شده باید مبتنی بر دلایل اقتصادی باشد . طرح های تولید مسکن ، اگر به محصول سوداگرانه و توزیع رانت بدل نگردد می بایست محل سکونت خانوارها باشد . در شرایط رشد منفی اقتصاد ، رشد تورم و وضعیت بحرانی برخی صنایع بخصوص بخش های مبادله ای اقتصاد ، خانوارها چگونه می توانند در مقابل هزینه های ساخت تاب آوری داشته باشند ؟ پس ما در این موضوع که اولویت تخصیص منابع را به مسکن بدهیم یا سرمایه در گردش صنایع به یک دوراهی رسیده ایم که ناگزیر به انتخاب هستیم . آقای یزدانی افزود مطلب بعدی عدم توجه این طرح به مسکن استیجاری است . این دقیقا در شرایطی است که طبق آمارهای مرکز آمار ایران حداقل 50 تا 60 درصد مردم در تامین نیازهای اولیه خود دچار مشکل بوده و حتی بر اساس همین آمارها مصرف مواد خوراکی در سه سال اخیر حدود 30 درصد کاهش پیدا کرده است. حال این سئوال پیش می آید که با این وضعیت و محدودیت منابع در اقتصاد ایران آیا لازم است تزریق منابع کنیم ؟ پاسخ من به این پرسش منفی خواهد بود و به نظر من مشکل اساسی این طرح هدفگذاری بدون توجه به اقتصاد کلان ایران است . این کارشناس خبره مسکن ضمن دعوت به توجه جزئی تر به ساخت مسکن اظهار داشت در خوش بینانه ترین حالت هزینه ساخت هر متر مربع زیر بنا حداقل 6 میلیون تومان است . اگر یک فضای 100 متری را اختیار کنیم و بخواهیم 75 متر بنای مفید در آن داشته باشیم 600 میلیون تومان هزینه ساخت می شود که با احتساب 30 تا 40 متر مربع فضای بیرونی ، قیمت تمام شده یک واحد مسکونی حدود 630 میلیون تومان خواهد بود . طبق این قانون، بنا داریم سالیانه یک میلیون واحد مسکونی بسازیم . کل هزینه در اینجا با احتساب حداقل ها حدود 630 هزار میلیارد تومان می شود . یعنی نیاز به 630 هزار میلیارد تومان سرمایه گذاری در بخش مسکن داریم . کل سرمایه گذاری انجام شده در سال 1399 که توسط بانک مرکزی اعلام شده است عددی حدود 963 هزار میلیارد تومان است . با یک حساب سر انگشتی در می یابیم که این قانون می خواهد چیزی حدود 70درصد منابع حاصل از سرمایه گذاری را بخود اختصاص دهد . این یعنی اینکه نمی توانیم در حوزه های زیر ساختی مانند سدها ، نیروگاهها و غیره منابع کافی را تامین کنیم و این یعنی قفل شدن رشد اقتصادی . ایشان در خاتمه تأکید کرد بخش ساختمان نه تنها محرک اقتصادی نخواهد بود بلکه با بلعیدن منابع ، اقتصاد را به سمت فروپاشی می برد . پیشنهاد من این است که به سمت سیاست گذاری استیجاری برویم .
پاسخ به برخی ایرادات
دکتر فرنام در دقایق پایانی نشست اجمالاْ به برخی ایرادات بیان شده در جلسه پاسخ داد. وی تصریح کرد این قانون باز هم نیاز به اصلاحاتی دارد و فرآیند تصویب آن شتابزده بوده است. ضمن اینکه هدفگذاری واقعی فعلا روی 780 هزار واحد مسکونی است . ایشان امکان پذیری قانون را معطوف به بعد فنی دانست و اظهار داشت با توجه به تولید و ظرفیت صنایع ساختمانی و زمین ، تحقق این قانون از نظر فنی امکان پذیر است. ایشان ضمن اشاره به لزوم اصلاحاتی در ساختار حقوقی تعاونی ها برای جلوگیری از مشکلات قبلی گفت قانون فعلی تولید محور است و هنوز تقاضامحور نشده و محتملا انبوه سازان از آن حمایت کنند. سپس ضمن تأئید ابهامات قانون در خصوص چگونگی بازپرداخت تسهیلات و لزوم بررسی آن، انتقادات نسبت به افزایش بالای رشد نقدینگی را رد کرد و اظهار داشت محاسبات اخیر نشان می دهد اگر منابع مالی تا 50 درصد به این قانون اختصاص یابد فقط می تواند موجب حدود 6 درصد رشد نقدینگی شود .
در مقابل، آًقای اطهاری در پاسخ به مشکلات تجربه شده در تعاونی های مسکن و عدم توجه به کافی به آنها در حوزه مسکن اظهار داشت تعاونی ها در حوزه ساختمان به دو شکل است . دسته اول تعاونی های ساخت است متشکل از افرادی در محل کار که گرد هم می آیند، از دولت زمین می گیرند و بعد احتمالا خانه می سازند . این نوع تعاونی ها مشاور حقوقی و مشاور فنی ندارند و هیچ کمکی از سوی وزارتخانه ها و سازمانهای ذیربط به آنها نمی شود . اما نوع دیگر، تعاونی مسکن است که اتحادیه ها آنها را تشکیل می دهند و مانند بیشتر کشورهای جهان ، پیوندهای حقوقی و فنی دارند . مجلس بجای ارائه قانون جدید می توانست به ساماندهی تعاونی های مسکن ورود کند، اما آن را انجام نداد چون نوعی تشکل هراسی در دولت های رانتیر وجود دارد. مصداق عینی این موضوع همین خبر چند وقت اخیر است . شنیده شد که بنیاد مسکن قرار است در چابهار 3000 واحد مسکونی بسازد . این در حالی است که روستاهای سیستان و بلوچستان با بحران مواجه هستند ، دچار کم آبی هستند . روستاها در حال جاکن شدن و تخلیه هستند و این موضوع به دلایلی می تواند پیامدهای امنیتی برای کشور داشته باشد . بنیاد مسکن بجای ساخت 3000 واحد می تواند به ساماندهی روستاهای آن منطقه اقدام کند.
این پژوهشگر سرشناس در پاسخ به پرسشی در زمینه نهاد سازی در حوزه مسکن و ارزیابی هزینه ها و اندازه گیری کیفی این نهادها تصریح کرد نهاد سازی نظام ایجاد می کند . هزینه نهاد سازی یک صدم درصد تولید ناخالص داخلی و حدود 50 درصد تشکیل سرمایه است . جامعه در این زمینه هزینه اضافی نمی پردازد: چرا که دارد پول مهندس مدیر و کارمند را می دهد. اینکه اینها چگونه با هم ترکیب شود و مدیریت یکپارچه ایجاد شود ، آموزش می خواهد . آنچه که در این زمینه هزینه زیادی دارد ، هزینه مقاومت حوزه سیاسی است . حال اگر نهادی هم درست شود ولی کژ کارکرد باشد ، مشکلات بیشتر هم می شود . در نهاد سازی گفته می شود که بهتر است قانون ناقص اجرایی نشود ، برای اینکه این نقص ، نهاد را کژکارکردتر می کند ولی در عوض رانت جویان قلدر را پرورش می دهد و ناچارا بخشی از پس انداز مردم به حوزه مسکن برای انتفاع وارد می شود . این یعنی عده معدودی انتفاع یافته و به بقیه ظلم می شود، آیا این عدالت است ؟ آقای اطهاری ادامه داد به نظر من قانون جهش تولید مسکن ، قانون ناقصی است و بر کژکارکردی می افزاید .
پرسش بعدی از آقای یزدانی درباره نقطه تمایز قانون جهش تولید با طرح مسکن استیجاری و مجاری تامین منابع مسکن استیجاری بود. وی پاسخ داد واحد استیجاری تولید شده می تواند با سوبسیدهایی که دولت در اختیار خانوار قرار می دهد یک فرصت تنفسی تلقی گردد. بدین صورت که بعد از پنج سال ، اگر فشار هزینه ای کم شود و خانوار بتواند اندوخته ای برای خود فراهم آورده و به بازار ملکی ورود کند، آن واحد استیجاری متعلق به خانوار بعدی شود . منابع آن به وسیله تامین زمین در حد برآورد نیاز موجود، به همراه یک بسته برنامه مالی با مشارکت بانک ها و باز پرداخت آن از محل اجاره قابل تامین است . در این بسته مالی می توان از صندوق های سرمایه گذاری ، صندوق های بیمه ای ، صندوق های خیرین و نهادهای رفاه اجتماعی و غیره استفاده کرد . گرچه مسکن استیجاری ، میزان بهره وری را افزایش داده و راهکار مناسبی برای مسکن گروههای کم درآمد جامعه است ، معهذا قانون جهش تولید مسکن به گونه ای تهیه شده که اصلا به این موضوع نپرداخته است . این قانون در بهترین حالت ، حتی اگر به نحو مطلوبی عملیاتی گردد ، گروههای با درآمد بالا را منتفع می کند.
در پایان نشست دکتر امامی در پاسخ به پیشنهاد آقای اطهاری مبنی بر انجام گفتگوهای روشنفکری پیرامون موضوع و رصد اجرای قانون اظهار داشت کمیته سیاست و تنظیم گری حتما تحولات مسکن را دنبال خواهد کرد و نشست های پیرامون این حوزه را ادامه خواهد داد.