ایران در نقشه جهان

گزارش نشست مجازی نسبت تنظیم گری با حقوق و سیاست

جمعه دوازدهم آذر ماه 1400

گزارش نشست مجازی نسبت تنظیم گری با حقوق و سیاست

WhatsApp Image 2021-11-07 at 3.11.53 PM

 میرنوید حسینی – دوشنبه هفدهم آبانماه ۱۴۰۰، کمیته سیاست و تنظیم گری انجمن علوم سیاسی ایران با همکاری خانه اندیشمندان علوم انسانی میزبان نشست مجازی " نسبت تنظیم گری با حقوق و سیاست " با حضور آقایان دکتر محمد راسخ،  عضو هیئت علمی دانشگاه شهید بهشتی و دکتر کیومرث اشتریان، عضو هیئت علمی دانشگاه تهران و رئیس انجمن علوم سیاسی ایران بود.

در ابتدای نشست که به دو صورت پیشگفتار و سپس پرسش و پاسخ طراحی شده بود، دکتر امامی، دبیر جلسه به کم بودن ارتباط دانشجویان علوم سیاسی که مخاطبین اصلی کمیته سیاست و تنظیم گری هستند با مفهوم تنظیم گری اشاره و ابراز امیدواری کردند که این جلسه و سایر جلسات با موضوعات روز بتواند راهگشای این کمبود و رفع ابهامات در مورد مفهوم "تنظیم گری" باشد. پس از مقدمه، ایشان از دکتر راسخ دعوت کردند سخنان خود را آغاز کنند.

معنای عام و خاص تنظیم

دکتر راسخ بحث خود را اینگونه آغاز کردند که موضوع  تنظیم گری و رابطه آن با حقوق و سیاست می تواند یک موضوع پیچیده و البته گمراه کننده باشد چرا که تنظیم گری دارای معانی مختلفی است. در زبان فارسی "گری" داخل خود تنظیم هست و تنظیم بر وزن تفعیل به معنای نظم دادن است. برخی از افراد واژه "مقررات گذاری" را پیشنهاد داده اند که آن هم مشکلات خودش را دارد.

ایشان با بیان اینکه تنظیم در بحث ما یک معنای عام و یک معنای خاص دارد گفت معنای عام عبارتست از نظم دادن قهر آمیز، مفهومی که برای اساتید و پژوهشگران علوم سیاسی بسیار شناخته شده است. ما آن جایی که حیات جمعی را با اتکا به قدرت سیاسی نظم می دهیم مقوله تنظیم شروع می شود و این معنای عام است. در ادبیات حقوقی regulation که البته ادبیاتی میان رشته ای است این تنظیم الزام آور اعم است از تنظیم حقوقی، یعنی سیاستگذاری درون حکومت هم تجلی و چهره ای از تنظیم گری است. بنابراین در ادبیات این رشته می بینیم که تنظیم سیاست گذارانه داریم، تنظیم قانونی هم داریم. در معنای خاص، منظور، تنظیم الزام آور اقتصاد است؛ یعنی آنچه که بعد از ریگان و تاچر بعد از دوران ریگانیسم و تاچریسم به طور جدی در دانشکده های مختلف و دپارتمانهای مختلف مطرح و تبدیل به یک رشته خیلی مهم شد که بحث دخالت دولتها در اقتصاد است. یعنی حکومت به روشی از روشها وارد اقتصاد شود و تلاش کند اقتصاد سامان خاصی بگیرد. در اینجا بحث مداخله در سازو کار اقتصاد مطرح است.

استاد حقوق دانشگاه شهید بهشتی با بیان اینکه می دانیم اقتصاد بنا به فرض عبارتست از تخصیص بهینه منابع و منابع هم بنا به فرض در دست اشخاص خصوصی است ادامه داد اصولا جامعه در تاریخ خودش متکفل تولید کالا و خدماتی بوده که نیاز داشته است. فرض بر این است که ساز و کار اقتصاد، یعنی تولید کالا و خدمات در زمره نیازهای اولیه بشر بوده، چنان که تنظیم جامعه نیز در حالت مدنی از نیازهای بنیادین جامع است. اما تحول جوامع پس از جنگ جهانی دوم به سمتی رفت که هم کاستی های بازار خیلی جدی شد و هم کاستیهای حکومت. در سنت انگلیسی-آمریکایی اساس بر این بود که بازار کار خودش را بکند، نه به معنای بازارمداری کاملا آزاد، بلکه فرض بر این بود که بازار ساز و کار و مکانیسم خودش را داشته باشد و کسی مداخله ای در کارش نکند. البته بعدا مفهومی به نام "کاستی بازار" مطرح شد. به عنوان مثال، بازار برای محیط زیست دلسوزی نمی کند. برای اینکه در بازار فرض بر این است که فعالیتی برای کسب سود انجام شود. بازار حتی برای رقابت هم دلسوزی نمی کند یعنی کنشگران بازار هر کدام در پی این هستند که سهم بیشتری را به خودشان اختصاص بدهند. از این رو مثلا گرایش مونوپولی را در بازار می بینیم. کوشش می شود که هر چه بیشتر عرضه و تولید و فعالیتهای اقتصادی در دستان یک، دو یا سه نفر باشد اعم از شخص حقیقی و حقوقی. در سنت فرانسوی که خیر عمومی و وفاداری به حکومت و منافع جمعی شرکتهای دولتی فراوانی ایجاد کرده بود، این بحث شد که بازار هم می تواند خیلی از این کارها را انجام دهد و سوالی مبنی بر اینکه چرا فقط حکومت باید کارهایی مثل راه آهن، هواپیمایی، تولید فولاد و خیلی از کارهای پیچیده اما قابل انجام از سوی کنشگران بخش خصوصی را انجام دهد. دو حرکت در نظامهای سیاسی- اقتصادی در دنیا در پی این شدند که مرز بندی حکومت و بازار را به طور دقیق تدوین کنند و البته آن را به عمل هم بستند؛ یعنی از ریگان و تاچر به این طرف خصوصی سازی یکی از تم های اصلی شد. در کنار خصوصی سازی مفاهیمی هم مطرح شد که آیا خصوصی سازی به تنظیم بیشتر می انجامد؟ آیا regulation کمرنگتر می شود یا پررنگتر؟ به هر تقدیر مسئله اساسی مرز میان حکومت و بازار است.

دکتر راسخ با تاکید بر اینکه دور تنظیمی بالاخره ما را به همان مفهوم عام تنظیم بر می گرداند گفت معنای عام تنظیم عبارت بود از الزام تنظیم، نظم دهی، ساماندهی قهرآمیز یا الزام آور زندگی جمعی. از لحاظ فلسفی آنارشیسم به معنای اینکه هر انسانی باید شهریار وجود خودش باشد قابل دفاع است، اما از لحاظ عملی چنین چیزی ناممکن و نشدنی است. یعنی به هرج و مرج عمیقی می انجامد که در نهایت بشر قبول میکند محدود باشد. درون یک نظام پایدار زندگی بکند و البته دور تنظیمی ما را به مسئله ی نظم دهی یا ساماندهی الزام آور بر می گرداند. آنجا هم این سوال مهم را پیش روی خود داریم که نظم دهی قهرآمیز یا ساماندهی الزام آور با اتکا به قدرت سیاسی چه حد و حدودی دارد؟ تا کجا میتواند پیشروی کند؟ میتواند با تدین انسانها کار داشته باشد؟ می تواند با لباس پوشیدن، با انتخاب همسر، با انتخاب شغل، با انتخاب محل سکونت، با انتخاب انجمنهای اجتماعی، سیاسی، فرهنگی و همه مظاهر زندگی انسانی کار داشته باشد؟ حد مداخله قدرت سیاسی در ساماندهی کجاست؟ این سوال بنیادینی است که در حقوق و علوم سیاسی به جد مطرح است. مسئله اصلی فلسفه حقوق و فلسفه علوم سیاسی تحدید حدود مداخله استفاده از قدرت سیاسی است.

تقاطع بین حقوق اداری، سیاستگذاری عمومی، حقوق و اقتصاد

در ادامه نشست، دکتر اشتریان نخست نکاتی را در رابطه با سرگشتگی دانشجویان در بحث سیاستگذاری عمومی مطرح کردند و گفتند ما دانشجویان علوم اجتماعی معمولا متوجه می شویم که موضوعی که ما با آن سرو کار داریم از رشته های مختلف و از دریچه های مختلف هم مورد بحث و بررسی قرار می گیرد و دچار سرگشتگی می شویم. بعد دیگر این است که واژگانی از زبان فرانسه و انگلیسی و زبانهای دیگر می گیریم و می خواهیم ترجمه بکنیم. تصور ما این است که آن واژه ترجمه خاصی در زبان اصلی دارد ولی در زبان اصلی هم خودش محل مناقشه و استفاده سلیقه ای گوناگون است مثل  regulation. به همین دلیل ما باید با نگاهی معرفت شناسانه نه به معنای شناخت ابزارهای علم بلکه به مفهوم شناخت حدود و ثغور علم به آن توجه کنیم. وقتی ما در مورد معرفت شناسی علم صحبت می کنیم، یک حوزه این است که ابزارهای شناخت چیست؟ یکی بررسی انتقادی علوم است و دیگری شناسایی حدود وثغور علوم. در اینجا باید دقت کنیم که حدود و ثغور ما به عنوان رشته سیاستگذاری عمومی و علوم سیاسی چیست؟ ما چه هستیم و دیگران چه هستند؟ باید این تمایز را قائل شویم و وظیفه آکادمیک خود را به نحو احسن به انجام برسانیم.

استاد دانشگاه تهران با بیان اینکه در سیاستگذاری عمومی دو نظریه ی اصلی، نظریه عمومی هستند، ادامه داد یک نظریه، نظریه سنخ شناسی است که من اینجا توضیح نمی دهم و دیگری نظریه ی فرآیندی یا چرخه سیاستگذاری است. اگر می خواهیم راجع به تنظیم صحبت کنیم باید ببینیم از چه منظری می خواهیم وارد این موضوع شویم. در چرخه سیاستگذاری حلقه دوم طراحی سیاست است که هم به شکل عام و هم به شکل خاص به تنظیم می پردازند. وقتی ادبیات تنظیم گری را مطالعه می کنید می بینید به خصوص مداخله های اقتصادی از طریق تعرفه، بالا یا پایین بردن تعرفه، مالیات، تنظیم ساعت کار، تنظیم روابط کارگر و کارفرما و ... داخل مبحث ابزارهای سیاستی به صورت مفصل صحبت شده است. پس ما یک رشته ای داریم که می خواهد سیاستهای عمومی را توضیح بدهد، چنین رشته ای بخش کوچکی به نام ابزارهای سیاستی ایجاد کرده که در آنجا ما دیگر مفصل وارد بحث تنظیم می شویم. این دلیلی است که از سرگشتگی خارج شویم. اگر خواستیم پایان نامه یا مقاله در حوزه سیاستگذاری بنویسیم، جایگاه خودمان را مشخص کنیم که من در این سکو ایستادم. از حیث کلان هم تقاطعی بین حقوق اداری، سیاستگذاری عمومی، حقوق و اقتصاد هست. من اگر جای مثلا وزارت علوم بودم حتما سعی می کردم این نظامات معرفتی را در دوره های ارشد بازتر کنم. ادبیات خاص تنظیم گری که آقای دکتر فرمودند رواج دارد و بیشتر وارد همین حوزه تنظیمات بازار و شکست بازار می شوند. وقتی مثالهایی از سیاستگذاری عمومی مطرح می شود به ویژه در کتابهایی که در برخی کشورها از جمله ایالات متحده امریکا نوشته می شود، در ابتدای کتاب یا مقاله مثالهای کوچکی در زمینه تنظیم گری در ابتدای مبحث نگاشته می شود.

ایشان در ادامه در ارتباط با نسبت تنظیم گری با نظریه ها در رابطه با حقوق و سیاست صحبت کردند و گفتند نظریاتی وجود دارد که تفکیک سیاست عمومی و خصوصی از هم امکانپذیر است و در مورد این نظریات نقد و بررسی های بیشماری انجام  گرفته است و البته تمامی این نظریات مبتنی بر مسائل هنجاری ما می باشد. به عنوان مثال، انتخاب عمومی مبتنی بر یک وضعیت هنجاری در حوزه لیبرالیسم است که طرفدار عدم مداخله دولت در اقتصاد است که رگه هایی از آن را در سالهای اخیر در کشورمان می بینیم. ایشان ادامه دادند در کشور خودمان در زمینه های مختلف مثل اقتصاد، بانک مرکزی، سلامت و سایر حوزه ها نیاز به تنظیم گری احساس می شود.

اهمیت سنت بازار و خدمات کشوری

در ادامه، دکتر راسخ عضو هیئت علمی دانشگاه شهید بهشتی در زمینه مفهوم regulation در حوزه حقوق چنین توضیح دادند:

رگولاسیون به معنای ساماندهی متکی بر قدرت سیاسی اعم از سیاستگذاری و تقنین است؛ یعنی حکومت در دستان خود اعم از اینکه چه شخصیت فکری داشته باشد روشهای متفاوتی برای اداره جامعه دارد. مفهوم political power در واقع محصول حیات مدنی است. این مفهوم برای سامان دادن به حیات جمعی جامعه است. مفهوم جامعه در اینجا دارای دو بعد فردی و جمعی است. در واقع حکومت از طریق سیاستگذاری و تقنین، regulate می کند.

ایشان با اشاره به اینکه تفاوت قانون و مقرره در تعیین آن از سوی دستگاههاست، ادامه دادند ساماندهی قدرت گاه با سیاستگذاری انجام می شود و گاه با قانونگذاری. در کشورهایی مانند سوئد و بریتانیا و فرانسه که سنت  خدمات کشوری قوی هست، سیاستهای کلی توسط احزاب وقتی که به قدرت می رسند تعیین می شود. نکته قابل توجه در این کشورها این است که تعداد عزل و نصب وزرا محدود است و معاونت دائمی وزیر در این کشورها وجود دارد و این وزرا از سنتهایی که لباس قانون پوشیده اند محافظت می کنند. این معاونین دائمی توسط حزب حاکم تعیین نمی شود. سنت بازار و خدمات کشوری از عوامل اصلی چنین وضعیتی در کشورهای فوق الذکر هستند و متاسفانه این بحثها در ایران صرفا بحثهای آکادمیک است.

ایشان با اشاره به کتاب احمد اشرف با عنوان "موانع رشد سرمایه داری تجاری در ایران" تصریح کرد:

در این کتاب مطرح شده آیا ما چیزی به عنوان بازار در ایران داریم؟ آیا ما چیزی به عنوان منافع خدمات کشوری داریم که همه احزاب باید به آن گردن بگذارند؟ آیا نه اینکه در دوره هایی سازمان برنامه و بودجه ما یا نظام دادگاهی ما منحل می شود! و اینها همه برای ما پژوهشگران و محققان عذاب آور بوده است. در همین شرایط فعلی برخی از عدم پذیرش مفاهیمی چون  nation state صحبت می کنند. وی تاکید کرد عواملی مثل قدرت سیاسی و ساماندهی با اتکا به قدرت سیاسی و نهاد بازار به عنوان نهادی که عرضه و تقاضا و البته رقابت در آن وجود دارد باید محفوظ بمانند. البته باید توجه داشت که به طور کلی مفهوم "نهاد بازار" مدنی ترین مفهوم یک جامعه است. باید دقت کرد که ما چه قواعد و اصولی مربوط به منافع ملی داریم که هیچ گرایش سیاسی نباید آن را نقض کند که یکی از مهمترین مثالهایش مفهوم "امنیت ملی" است. البته این مفهوم دارای گستره طولانی است و شامل موارد متعددی چون حفظ مرزها و ثغور کشور می باشد و البته باز همانگونه که اشاره شد به نهاد بازار و نهاد خدمات کشوری برای تامین منافع ملی احتیاج هست.

تقلید در بحث تنظیم

در بخش دوم نشست، افراد حاضر در جلسه پرسشهایشان را طرح کردند که به دلیل قطع شدن ارتباط با دکتر اشتریان،‌ عموما دکتر راسخ پاسخگوی آنها بودند. ایشان در پاسخ به سوال نسبت رگولاسیون با تفکیک قوا گفتند بحث مفصلی در حقوق اساسی هست که ما اصولا چیزی به نام تفکیک قوای مطلق در حقوق اساسی نداریم. تفکیک قوا در کتابهای حقوق اساسی با عنوان نسبی و مطلق شناخته می شود که نادرست است و باید آن را به عنوان تفکیک قوای نسبی و نسبی تر نام برد. در بریتانیا فقط یک و نیم قوه وجود داشت و حتی دو قوه هم وجود نداشت که تحت عنوان قوه اجرایی و قوه تقنینی شناخته می شد. قوه قضائیه بعدها شکل گرفت و همچنین قوه ای وجود داشت که از آن برای تنظیم روابط خارجی بهره گرفته می شد. ما دو کارکرد اصلی در حکومت داریم: اول کارکرد قاعده گذاری و دوم کارکرد اجرای قاعده. امروزه بحث اجرای قواعد قضایی به حدی گسترده شده که به یک رسته مستقل تبدیل شده و امروز تحت عنوان اجرا، قانونگذاری و قضا نام برده می شوند. تداخل قوا رخ نمی دهد چون اصلا از گذشته این کارکردها تقسیم شده اند. برای مثال پارلمانها به عنوان مرجع اصلی قانونگذار نمی توانند قواعد ریز وضع کنند، چون هم وقت اینکار را ندارند و هم تخصص کافی در این زمینه ندارند. قوه مجریه که با مسائل تخصصی بیشتر سر و کار دارد هم از تخصص کافی برخوردار است و هم از کارمند و نهاد بیشتری بهره می برد که قواعد ریز را پایه گذاری کند. لذا عمده وضع مقرره که از نظر سلسله مراتب پایینتر از قوانین هست توسط قوه مجریه صورت می گیرد. مثال دیگر گستردگی قوانین مربوط به کارگر و کارفرماست که به حدی وسیع است که قوه قضائیه امکان ورود به همه ی این حوزه را ندارد. بنابراین مراکز و شوراهای حل اختلاف در وزارت کار یعنی قوه مجریه تشکیل می شود.

عضو هیئت علمی دانشگاه شهید بهشتی در پاسخ به سوال از جوهره تنظیم گری و جایگاه نهاد تنظیم گر در حقوق عمومی اظهار داشت بحث regulate که در این روزها بیشتر شاهدش هستیم، بحثی است که در واقع داریم از روی دست دیگران نگاه و کپی می کنیم. مثلا در برخی کشورها وقتی بخشهای انرژی مثل آب و برق و ... به بخش خصوصی واگذار می شود، فرد عالی رتبه ای منصوب می شود تا امور فنی این بخشها را کنترل و نظارت کند. متاسفانه مشترکات لفظی ما را گرفتار کرده است. وقتی بحث تنظیم مطرح می شود همان قاعده گذاری است که اعم است از قاعده اساسی، قاعده عادی و قاعده زیر عادی. در اینجا نیاز هست که الفاظ را صیقل بدهیم.

جوهره تنظیم سامان دادن به حیات جمعی است 

ایشان درباره ارزیابی از اساس حقوق و سیاست که بتواند ما را به تعریف دولت قانونمند برساند گفت من در ارتباط با این صحبت کردم که برای پیشبرد کار به سیاستگذاری و تقنین نیاز است که شامل قانون اساسی و سایر قوانین است. قانون همانگونه که ماهیت ضد استبدادی دارد می تواند دیکتاتورمابانه هم باشد. قانونی که از سوی نمایندگان مردم نوشته نشده باشد قانون دموکراتیک نیست. یکی از ویژگیهای غیر دیکتاتورمابانه قانون این است که از سوی نمایندگان واقعی مردم نوشته شود و دومین ویژگی آن این است که اقتضائات حداقلی عدالت را تامین کرده باشد. قانونی که تکثر را تایید نکند قطعا همه آحاد اجتماع را زیر پوشش عادلانه نمی گیرد. ما باید متوجه باشیم که مولد مفاهیمی مثل حقوق و قانون و عدالت و تنظیم نیستیم و باید بدانیم که جوهره تنظیم سامان دادن به حیات جمعی است و این تنظیم به معنای اعم است و تنظیم به معنای اخص به معنای بحث تعیین حدود حکومت و اقتصاد هست. اقتصاد دو سر قطعی دارد. یک سر خصوصی قطعی که شامل مالکیت خصوصی و داد و ستد خصوصی است و دیگری سر حکومتی که عبارت است از مالیات و منابع عمومی مثل فروش نفت در ایران و بودجه. مسئله رگولاسیون در چهل سال گذشته این بوده که مرز اینها کجاست؟ چقدر باید مالیات گرفت ؟ از چه چیزی باید مالیات گرفت؟ مثلا در نروژ نفت فروخته می شود ولی به شکلی که ما آن را به بودجه اضافه می کنیم نمی آید. پس منطقه خاکستری بین سر دولتی و خصوصی مقام بحث رگولاسیون هست. سامان دادن می تواند ظالمانه یا عادلانه باشد. اگر ما بتوانیم خلط های مفهومی را کنار بگذاریم می توانیم نتیجه بهتری کسب کنیم.

در خاتمه، دکتر راسخ درباره رابطه حقوق و سیاست تاکید کرد آنها در واقع از اعضای یک بدن هستند و هر دوی آنها دست حکومت هستند. حکومت شلخته و حکومت ایدئولوژیک ناکارآمد هم سیاستی شلخته دارد و هم حقوقی ناکارآمد. سیاست و حقوق از تجلیات حکمرانی اند و برای اینکه ما نسبتی بین حقوق و سیاست مشخص کنیم ابتدا باید چارچوب نظری حکمرانی را تعیین کنیم. 

دکتراشتریان در پاسخ به سوال از تنظیم گری در فناوری اطلاعات گفت درباره فناوری اطلاعات و فناوری مالی محیطی در اروپا و امریکا به نام سند باکس درست شده که بگذاریم حالت تمرینی انجام بشود و بعدا اگر لازم شد برای آن تنظیم صورت بگیرد. در واقع، این حوزه ها خیلی سریعتر از دولت و حقوقدانان و سیاستمداران و دانشمندان دارد پیش می رود و آنها اول باید ابعاد آن را درک کنند. ایشان در جمع بندی رابطه بین حقوق و سیاست اظهار داشت هر دو حوزه حقوق و سیاست گسترده هست. شاید بتوانیم بگوییم که حقوق تجلی و تجسم قدرت است ولی این قدرت فقط قدرت عمومی و دولتی نیست و ما منابع خصوصی هم داریم. این هنجارها با گذشت زمان به قواعدی تبدیل می شوند که حقوق یکی از آنهاست که هم می تواند عمومی و هم خصوصی باشد.