گزارش نشست "۲۷ سال فراز و فرود ارزیابی اثرات محیط زیستی در دولت"

به نام خدا

گزارش نشست

 ۲۷ سال فراز و فرود ارزیابی اثرات محیط زیستی در دولت

معصومه سلطانی- در تاریخ 11 بهمن 1400 نشستی با عنوان 27 سال فراز و فرود ارزیابی اثرات محیط زیستی در دولت با حضور دکتر مجید مخدوم، استاد پیشکسوت دانشگاه تهران و زهرا یزدانی پرایی، کارشناس ارشد سازمان محیط زیست از سوی کمیته سیاست و تنظیمگری انجمن علوم سیاسی ایران با همکاری خانه اندیشمندان علوم انسانی برگزار شد.

دکتر مخدوم سخنان خود را با تفاوت میان environmental impact assessment  و environmental impact statement آغاز کرد. ایشان تصریح کرد عبارت اول یک گزارش اجمالی است در حالی که عبارت دوم یک گزارش تفصیلی است که می­تواند در بر گیرنده نقشه، انجام کار میدانی برای یک پروژه و ... باشد. سپس به واژه­هایی اشاره نمود که مدتها است ُدر این حوزه به شکلی نادرست مورد استفاده قرار می گیرند. استفاده از واژه زیست­محیطی به جای محیط زیستی و زیست­بوم به جای اکو­سیستم از جمله این موارد است. وی تاکید کرد برخلاف آنکه محیط زیست ساده به نظر می رسد، متخصصان این حوزه لازم است نسبت به حوزه های مختلف طبیعی، انسانی، صنعتی، اجتماعی، و فرهنگی آگاه باشند تا بتوانند همه را با هم در نظر بگیرند.

این استاد دانشگاه به کمیسیون ماده 2 دولت اشاره کرد که قبلا هر هفته در روزهای چهارشنبه در سازمان محیط زیست تشکیل می­شد و در آن طرحهایی که مستلزم اخذ موافقت اصولی از سازمان محیط زیست بود مطرح می­شد و مشاوران، کارشناسان و استادان محیط زیست آن را بررسی و در نهایت قبول یا رد می­نمودند. وی اظهار امیدواری کرد این کمیسیون مجدداً فعال گردد تا از این طریق طرحهایی که از ملاحظات محیط زیستی عدول کرده­ یا از انجام آنها سرپیچی کرده­اند، رد یا اصلاح گردند. زیرا یکی از بندهای مهم EIA و EIS طرحهای به­سازی است که کمک می­کند مواردی اصلاح شوند تا به محیط زیست آسیب زده نشود. البته طرحهای به­سازی نباید به حدی بزرگ باشد که هزینه آن بیش از 35% هزینه کل اجرای پروژه باشد.

در ادامه، این متخصص محیط زیست به بیان روشهای ارزیابی اثرات توسعه در محیط زیست پرداخت و ضمن اشاره به این موضوع که در این زمینه روشهای متعددی وجود دارد، به روش پروفسور لئوپول اشاره نمود که در سال 1969 ارائه گردید و در سال 1970 در کنگره آمریکا تصویب شد. بر اساس این روش، هر پروژه­ای که هزینه اجرایی آن بیش از 500000 دلار بود، مشمول ارزیابی اثرات توسعه بر محیط زیست می­گردید. وی تصریح کرد در سال 1373 در ایران انجام ارزیابی اثرات طرحهای بزرگ همچون فرودگاه ها، پالایشگاه ها و سدها بر محیط زیست  تصویب شد اما به جای در نظر گرفتن هزینه اجرایی به عنوان ملاک شمول ارزیابی اثرات توسعه در آنها، مساحت آنها لحاظ گردید و این امکان را فراهم کرد که با تقسیم یک طرح به دو بخش، آن را از شمول ارزیابی خارج نمایند.

استاد پیشکسوت محیط زیست به چهار روش عمده برای ارزیابی اثرات توسعه شامل روش چک­لیست، روش ماتریس، روش روی هم گذاری یا توان، و روش تجزیه و تحلیل سیستمی که به دو روش تحلیلی و تجربی قابل تقسیم است اشاره نمود. ایشان اظهار داشت موضوعی که در روش چک­لیست بسیار مهم است، مرور کامل منابع و به ویژه منابعی است که در آنها از این روش یا به طور کلی از ارزیابی اثرات توسعه استفاده شده است. از این طریق می­توان اثرات مثبت و منفی یک پروژه را دریافت و یک لیست ایجاد کرد. روش ماتریس یک روش ریاضی است که در آن اثرات منفی و مثبت از -5 تا +5 امتیاز­دهی می شود و در ادامه برای قبول یا رد یک پروژه سناریوهایی طراحی می­گردد. روش روی هم گذاری یک روش ایرانی است که در آن با توجه به نقشه ارزیابی توان اکولوژیکی منطقه مورد نظر، امکان اجرای یک پروژه بررسی می­گردد. البته این روش دقیق، هزینه­بر و زمانبر است. در نهایت، روش تجزیه و تحلیل سیستمی بر روی اصل تحلیل اکوسیستمی کار می­کند که به دو شیوه تجربی و تحلیلی انجام می­شود. روش تجربی هزینه­بر و زمانبر است، در حالی که روش تحلیلی به تحلیل کارهای تجربی انجام شده می­پردازد.

دکتر مخدوم تاکید کرد بعد از تأیید پروژه کار تمام نمی­شود. گزارش ارزیابی اثرات توسعه به برنامه ای بسیار سنگین نیاز دارد. برنامه مدیریت در بر گیرنده برنامه پایش، برنامه مشارکت مردمی و برنامه آموزشی است. از این میان، برنامه پایش برنامه بسیار مهمی است که در ادارات محیط زیست ایران چندان به آن بها نمی­دهند. حال آنکه برنامه پایش باید به طور مداوم انجام شود. همچنین در بخشی از طرحهای عمرانی کشور، مشارکت مردمی مورد توجه قرار نگرفته است که می­تواند به اغتشاش و آشوب منجر گردد. برنامه آموزشی نیز برنامه مدونی است که بخشهای خصوصی و یا دولتی و به ویژه نیروی کار درگیر با پروژه باید از آن برخوردار شوند. این برنامه می­تواند به امر پایش نیز کمک کند. در خاتمه، این استاد دانشگاه انتقال ارزیابی از دفتر ارزیابی اثرات محیط زیستی به استانها را به دلیل ضعف کارشناسی برخی از استانها آسیب زننده دانست.

در ادامه نشست، خانم زهرا يزداني پرايي به عواملی اشاره نمود که در فرایند ارزیابی اثرات محیط زیستی در ایران تأثیر دارند. وی این عوامل را شامل قوانین و مقررات جاری کشور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، دستگاههای نظارتی، دولت، سمنها، دانشگاهها و انجمنهای علمی دانست. سپس فقدان راهنماهای لازم برای روشها و پروژه­های مختلف، فقدان هماهنگی میان دستگاهها، فقدان متخصص ارزیابی اثرات، و نبودن اعتقاد مؤثر و کافی به پیگیری اجرای الزامات پایشی و حفاظتی را از نقایص موجود دانست. وی 19 ضعف در این زمینه برشمرد که پس از گذشت 15 سال، حدود 16 مورد آن همچنان وجود دارد.

این کارشناس محیط زیست دو روش چک­لیست و ماتریس را روشهایی دانست که در ایران به کار می­رود، حال آنکه چنین روشهایی ابتدایی هستند و انتظار می­رود در سازمانها و در مورد طرحهای عظیم از روشهای پیچیده­تر استفاده گردد. وی گفت از این روشها نمی­توان انتظار یک گزارش مطلوب و در پی آن نظارت و پایش مناسب را داشت.

یزدانی در ادامه به نقش نمایندگان مجلس شورای اسلامی پرداخت که برای کسب آرای مجدد در حوزه انتخابی خود، سعی می­کنند بودجه­ها و پروژه­های عمرانی را به رغم آسیب به محیط زیست به سمت مناطق خود هدایت کنند. وی گفت در حالی که بسیاری از این پروژه­ها با آسیب به محیط زیست همراه هستندُ، نمایندگانی که بابت آنها اعمال فشار کرده­اند، نه تنها مورد بازخواست قرار نگرفته­اند، بلکه چه بسا در دوره های بعد نیز مجدداً موفق به کسب آرا شده­اند.

نقش دستگاههای نظارتی از دیگر عواملی بود که این متخصص محیط زیست به آن اشاره نمود. وی به استفاده از افراد کم اطلاع و دارای سابقه کم در این زمینه از سوی دستگاههای نظارتی برای بررسی پروژه­های جدی همچون پروژه انتقال آب خزر به سمنان اشاره نمود که در نهایت نیز به انتشار گزارش منجر نشد. وی تصریح کرد در غیاب دستگاه نظارتی قوی، سالم، مصمم، مسلط و باسواد چنین فجایعی در این حوزه رقم می خورد.

در ادامه، یزدانی دولت به معنای قوه مجریه را موثرترین عامل در وضعیت ارزیابی اثرات محیط زیستی دانست و گفت در دوره­هایی همچون سالهای ۹۲ تا ۹۶، صدای سازمان حفاظت محیط زیست، صدای کارشناس بود. وی تاکید کرد در مجموع تغییر در مدیریت میتواند باعث انعکاس یا عدم انعکاس نظرات کارشناسان و متخصصان باشد و به همین سبب طرحی که سالها با انجام آن مخالفت میشود، موفق به دریافت مجوز گردد. ایشان برای نمونه به طرح انتقال آب خزر به فلات مرکزی ایران و نیز معدن مس دره زرشک اشاره نمود و بحث خود را با تحلیل پایش در دولت ادامه داد و گفت متأسفانه بسیاری از استانها در این حوزه فاقد نیروی انسانی کافی به لحاظ کمی و کیفی هستند. البته خوشبختانه معاونتی به نام معاونت پایش در ساختار دفتر ارزیابی ایجاد شده است که برای آن شیوه نامه و دستور­العمل نیز طراحی شده است، ولی از زمان تأسیس تا کنون عملکرد چندانی نداشته است. این کارشناس با تجربه محیط زیست اعلام عملکرد دفتر ارزیابی را فی نفسه مثبت تلقی کرد اما صورت فعلی آن را مطلوب ندانست در عین حال طراحی سامانه­ای که در آن اطلاعات مرتبط با پروژه­های در حال بررسی یا پروژه­هایی که موفق به دریافت مجوز شده­اند، قابل مشاهده است را اقدامی مثبت ارزیابی کرد.

یزدانی با اشاره به نقش انجمنها و دانشگاهها، به تعارض منافع در پایش اشاره نمود و گفت برای نمونه انتخاب افراد یا مراکزی به عنوان معتمد و ناظر گزارش در مواردی به گونه­ای بوده است که آن افراد و مراکز در تیم تهیه گزارش نیز نقش داشته­اند. وی شرکتهای مشاور محیط زیستی را از دیگر عوامل اثر گذار خواند که به سبب به کارگیری روشهای ساده صرف نظر از موضوع پروژه، گزارشهایی با کیفیت پایین ارائه می نمایند. وی افزود ضعف مشاوران میتواند منجر به کاهش کیفیت ارزیابی گردد و در این خصوص گزارش تهیه شده برای شهرک صنعتی پتروشیمی امیدیه را مثال زد. ایشان تاکید کرد وابستگی مالی مشاوران محیط زیست به کارفرمایان و مجریان طرحها در این زمینه نقشی مهم دارد.

این کارشناس برجسته محیط زیست قوانین و مقررات را از دیگر عوامل اثر گذار در این حوزه دانست و اظهار داشت تقریباً در این حوزه کمبودی وجود ندارد. قوانین و مقررات نسبتاً خوبی وجود دارد و البته این وضعیت می­تواند بهتر شود.

يزداني با اشاره به خبر اخیر ۴۰۰ پروژه فاقد مجوز محیط زیست در لایحه بودجه تصریح کرد در قوانین مختلف بر ضرورت وجود گزارشهای توجیهی فنی، اقتصادی، محیط زیستی برای تخصیص بودجه تأکید شده است. وی اضافه کرد در آیین نامه ماده 32 قانون برنامه چهارم توسعه پیشرفت فیزیکی چنین تعریف شده است: «مقدار وزنی فعالیتهای انجام شده نسبت به کل آن و به صورت درصدی از کل کاربری آن». همچنین در اینجا بر وجود چارچوبی پیش از تصمیم مبنی بر شروع یا عدم شروع پروژه تأکید شده است. حال آنکه در مواردی هم تصمیم گرفته شده و هم پروژه به طور کامل یا تا حد زیادی اجرا شده است. وی گفت بر اساس ماده 215 قانون برنامه پنجم که دارای دستور العمل اجرایی نیز هست، قرار بود تا شماری از اسناد و مدارک برای اختصاص بودجه به کمیسیون این ماده ارائه گردد که تأییدیه رعایت ملاحظات زیست محیطی از سازمان حفاظت محیط زیست جزء این موارد است. اما در عمل می­توان شاهد موارد متعدد از پیشرفت فیزیکی پروژه­هایی بود که فاقد مجوز هستند. نمونه دیگر، ماده 32 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت 2 (قانون الحاق 2) است که در سال 1389 تصویب شد و در دستور­العمل آن امکان سنجی اولیه در سطح اول و مطالعات توجیهی محیط زیستی در سطح دوم مورد تأکید قرار گرفته است و آیین­نامه­ها و کاربرگهای مربوط به آن نیز تهیه شده است. وی تاکید کرد بنابر این بر اساس آنچه که گفته شد، انتظار می رود که موارد مذکور در اجرای پروژه­ها رعایت گردد در صورتی که در عمل چنین اتفاقی نیفتاده است.

این کارشناس ارشد محیط زیست ادامه داد در سال 1395، سازمان بازرسی با ورود به این حوزه به سازمان محیط زیست اعلام کرد که از نظر قانونی مجاز به طرح پروژه­های دارای پیشرفت فیزیکی در کمیته ماده 2 ارزیابی (کمیته ارزیابی) نیست. بر این اساس در دولت مقرر گردید با توجه به پیشرفت فیزیکی پروژه­ها، کارگروهی متشکل از معاون سازمان برنامه و بودجه، معاون محیط زیست انسانی ، نماینده دستگاه اجرایی و موارد دیگر تشکیل گردد تا به تعیین تکلیف پروژه­ها در مدتی شش ماهه اقدام نمایند. متأسفانه تشکیل این کارگروه بارها تکرار شد و بسیاری از پروژه­های دارای پیشرفت فیزیکی مجوز گرفتند. وی دلایل مخالفت خود با این کارگروه را چنین برشمرد:

. این کارگروه غیر قانونی است و مصوبات هیأت وزیران نمی­تواند ناقض قوانین بالا­دستی باشد و جا داشت که دستگاههای نظارتی ورود نمایند؛

. این رفتار علاوه بر پیامدهای محیط زیستی بر بدنه فرهنگ و اخلاق کشور آثار مخرب بر جا میگذارد و قانون شکنی را به رویه ای معمول تبدیل می کند؛

. تعیین معیارهایی برای تصمیم گیری پیرامون مطرح شدن پروژه­های دارای پیشرفت فیزیکی به گونه ای که صرف نظر از جایگاههای قانونی تعریف شده که عملی غیر قانونی است، آیتمهای غلط در امتیاز دهی باعث می شوند تقریباً تمامی پروژه­ها مجوز لازم را دریافت ­کنند؛

.قرار بود در این کارگروه پروژه­های پیش از سال 1393 بررسی شوند حال آنکه 47% این پروژه ها مربوط به سال 1393 بوده­اند. یعنی شروع شماری از پروژه­ها به صورت غیر قانونی و تشکیل کارگروهی غیر قانونی برای قانونی کردن پروژه­ها. بنابر این دولت به طور عام و وزارت نیرو به طور خاص در این دوره بزرگترین تخریبگران محیط زیست بوده­اند؛

. قرار بود این کارگروه یک بار تشکیل شود، حال آنکه بارها تشکیل شده است و بسیاری از پروژه­ها به این صورت شکل قانونی به خود گرفته­اند؛

این متخصص حوزه محیط زیست تاکید کرد اینجا شرایطی است که لازم است نهادهای نظارتی مداخله نمایند و مانع تشکیل کارگروه مشابه و در نتیجه دادن صورت قانونی به پروژه­های غیر قانونی اعلام شده گردند. وی افزود از میان فهرست اعلام شده، 53.50% متعلق به وزارت نیرو و 40% متعلق به وزارت راه و شهر سازی است. وی در خاتمهُ‌،‌ این وضعیت را نتیجه روشهای تصمیم گیری کدخدامنشانه و نه روشهای مبتنی بر اصول، قواعد و شواهد علمی دانست و اظهار داشت در رسیدگی کدخدامنشانه نفوذ کلام شخص اولویت بیشتری دارد تا رأی او و این اتفاقی بود که در کمیته ارزیابی طرح انتقال آب خزر به سمنان افتاد. از این رو تمامی مدیران میانی و معاونین سازمان که یک زمان مخالف پروژه بوده­اند، با امضای صورت جلسه راه را برای صدور مجوز هموار نمودند. وی جمع بندی کرد در ایران قانون نوشته می­شود، ولی اجرا نمی­شود.