گزارش نشست "مرز نشینان و مسأله معیشت: بررسی رویکردهای تنظیمگری در ایران"

معصومه سلطانی- در تاریخ9  اسفند 1400 نشستی با عنوان مرز نشینان و مسأله معیشت: بررسی رویکردهای تنظیمگری در ایران با حضور یاسر فیضی، رئیس کمیسیون مرز نشینان اتاق تعاون ایران، دکتر عبد­الصمد رحمانی، پژوهشگر اقتصادی و دکتر حسین شیرازی، فعال کارآفرینی اجتماعی و پژوهشگر به صورت مشترک از سوی کمیته سیاست و تنظیمگری انجمن علوم سیاسی ایران و خانه اندیشمندان علوم انسانی برگزار شد. در ابتدا دکتر آزاده شوشتری به عنوان دبیر نشست به طرح موضوع پرداخت و در ادامه مهمانان نشست به بیان نقطه نظرهای خود پیرامون موضوع نشست مبادرت ورزیدند.

در مناطق مرزی باید از رویکرد خودتنظیم گری استفاده شود

آقای فیضی نخستین سخنران این نشست بود. وی ضمن اشاره به قانون سامان دهی مبادلات مرزی، به بیان تعریفی از مرزنشینی پرداخت: «مرزنشین به کسی اطلاق می­گردد که در شعاع 30 کیلومتری از نقطه صفر مرزی سکونت دارد.» جلوگیری از تخلیه مناطق مرزی، تأمین و تقویت معیشت، جلوگیری از ورود کالای قاچاق، اشتغال زایی و ... تشکیل دهنده فلسفه کسب و کار مرزنشینی است. به باور وی تنظیمگری فرایندی است که از سوی حکمرانی در راستای تحقق اهداف مورد نظر همچون ایجاد کنترل عمومی اعمال می گردد و از مهمترین مزایای حکمرانی تنظیمگرایانه در حوزه مرزنشینی ابزارهای انگیزشی، طراحی بازار، تأکید بر سهم بازار، تنظیم بازار و تقویت معیشت مرزنشینی است. در ادامه، وی نسبت به این رویکرد که تشکیل دهنده مبنا و فلسفه فعالیت و کسب و کار مرز نشینی است، انتقاداتی را وارد نمود که وجود یک پارادوکس در حوزه قانون گذاری یکی از این موارد است. چرا که تشکلهای مرزنشینی برای تقویت معیشت مردم شکل گرفته است و افراد مرز نشین به لحاظ اقتصادی، اجتماعی آموزشی و بهداشتی در شرایط محرومیت قرار دارند، حال آنکه در قانون سامان دهی مبادلات مرزی این گروه را برای انجام کسب و کار به انجام صادرات ملزم نموده­اند که کاری تخصصی است و نیاز به سرمایه دارد.

رئیس کمیسیون مرزنشینی اتاق تعاون ایران با اشاره به اینکه مشکل دیگر کشور در سالهای اخیر، انجام وظایف تنظیمگری به صورت مستقیم از سوی حکومت و عدم تفکیک میان سیاست گذاری، تنظیمگری، و تسهیلگری است، گفت در چنین وضعیتی تشکلهای تسهیلگر یا دارای نقشی کمرنگ بوده­اند و یا رنگ و بوی حکومتی داشته­اند. البته سیاستهای اصل 44 قانون اساسی نقطه عطفی برای دولت و کشور برای کوچک سازی، خصوصی سازی و تفویض وظایف تصدی گری به تشکلها بود که در اجرا به سبب ناسازگاری ساختارهای حقوقی و قانونی کشور و مقاومتهای درونی در دستگاههای اجرایی ملی با موفقیت همراه نبوده است. باید در نظر داشت که رویکرد تنظیمگری دولتی دارای مشکلاتی است که به صورت خلاصه همان عدم تحقق می­باشد.  عدم تحقق به این معنا است که در نهادهای بالا دستی همچون مجلس شورای اسلامی، هیأت وزیران، مجمع تشخیص مصلحت نظام  و شورای عالی هماهنگی اقتصاد برای رونق کسب و کار مرز نشینان و دستیابی حاکمیت به اهداف خود، سیاستگذاریها و خط مشی هایی تعیین شده و مصادیق و تسهیلاتی برای مرز نشینان در نظر گرفته می­شود، در حالی که در بطن کار و اجرای سیاستها می­توان شاهد مصادیقی مبنی بر عدم اجرای آنها بود.

این متخصص در رابطه با تصویبنامه اخیر پیرامون برنامه تقویت کسب و کار و معیشت مرزنشینی به کلید واژه­هایی همچون سرمایه گذاری، اشتغال، رونق در کسب و کار و ... اشاره نمود. این موارد از ابتدا یعنی از زمان تصویب قانون ساماندهی مبادلات مرزی وجود داشته، اما میزان بسیار کمی از آن محقق شده است. آنچه که مشخص است این است که دولت در ارائه تسهیلات به صورت کلی دارای رویکردی مثبت بوده، اما در اجرا همواره مشکلاتی مشاهده می شود. لازم است تا در مرحله نخست، نگاه به این مسأله روشن گردد. فلسفه تشکیل این تشکلها تقویت معیشت ساکنین این مناطق محروم است و در شرایط محرومیت نمی­توان انتظار اشتغال و کار­آفرینی داشت. اشتغال با سرمایه گذاری پیوند خورده است و در شرایط تحریم که نمی­توان انتظار سرمایه گذاری خارجی را داشت، سرمایه گذاری داخلی نیز به دلایلی همچون نگاه منفی به مناطق مرزی، و دیگر ریسکها با موانعی مواجه است. راهکار حل این مشکل به باور این متخصص در اعطای امتیازات و تسهیلات به تشکلهای مرز نشینی از سوی دولت است. رفع محدودیت اقلام وارداتی، رفع دشواریهای موجود در اجرا و در بدنه کارشناسی دولت و وجود فضای رقابتی عادلانه می تواند هم به بهبود معیشت و هم سرمایه گذاری در این مناطق منجر گردد. وی در رابطه با فضای رقابتی غیر عادلانه به مواردی همچون ارز ترجیحی و عدم تخصیص آن به مناطق مرزنشین و بی توجهی به این مناطق در قانون مالیاتهای مستقیم اشاره نمود. این متخصص به این موضوع اشاره نمود که بازارچه­های مرزی در برخی از نقاط کشور به شکلی محدود فعال هستند.

این کارشناس تشکلهای تعاونی مرزنشینان تاکید کرد در مجموع لازم است تا دولت رویکرد خود تنظیمگری را در رابطه با مناطق مرزی در نظر گیرد و فعالین این مناطق همچون اتحادیه­ها، تشکلهای مرزنشینی، شرکتهای تعاونی مرزنشینان و اتاقهای تعاونی استانی و کشوری به امر تنظیمگری مبادرت ورزند، یا اینکه در شرایطی که بنا بر دلایلی دولت مایل به چنین اقدامی نیست، از تنظیمگری مشارکتی استفاده شود. یعنی خود­تنظیمگری و تنظیمگری حاکمیتی در کنار هم قرار گیرند.

هیچ گونه برنامه مدون برای توسعه مناطق مرزی در کوتاه مدت، میان مدت و بلند مدت وجود ندارد

در ادامه نشست، آقای دکتر رحمانی دیدگاههای خود را مطرح نمود. وی در ابتدا با اشاره به وضعیت رفاهی و اقتصادی در مناطق مرزی کشور گفت توزیع نابرابر فرصتها و سرمایه­ها نخستین موردی است که می­توان در مناطق مرزی در قیاس با مناطق مرکزی مشاهده نمود که هم میان استانهای مرزی با دیگر استانها و هم میان مناطق مرزی و مناطق مرکزی استانهای مرزی قابل مشاهده است. چنین وضعیتی موجب ایجاد تفاوت در سطح انتظارات و رفاه مردم در مناطق مرزی شده است. بر اساس ادبیات توسعه رفاه و رضایت دو بال توسعه را تشکیل میدهند، این در حالی است که  در این مناطق به رضایت توجه نمی­شود و نیازهای معیشتی اولویت دارد. همچنین هیچ گونه برنامه مدون برای توسعه این مناطق در کوتاه مدت، میان مدت و بلند مدت وجود ندارد.  وی در ادامه صحبتهای خود به شاخصهایی در این خصوص اشاره نمود. شاخص فلاکت نخستین مورد است که از مجموع نرخ تورم و بیکاری حاصل می­گردد. این شاخص در استان قم 49 و در استان کرمانشاه 64 است. شاخص فقر قطعی در سیستان و بلوچستان 51% و در آذربایجان غربی 37% و در تهران 11% است. همچنین سرانه بودجه در سال 1401 برای هر شهروند تهرانی بیش از یک میلیون تومان، و برای استان آذربایجان غربی کمتر از دویست هزار تومان است. این شاخصها بیانگر نبودن اراده و برنامه برای ریشه کن کردن فقر است. موضوع مهاجرت مورد دیگری است که به باور این سخنران سیاستگذاران برای آن فاقد برنامه هستند. مهاجرت میتواند ناشی از وضع معیشت، نابرابری اقتصادی و ... باشد. برای نمونه در یک سال و نیم اخیر و در شهر سردشت در حدود شش هزار نفر از مسیر قاچاق مهاجرت کرده­اند. بر اساس محاسبات، هزینه مهاجرت برای هر فرد در حدود  یک میلیارد تومان است و این به معنای خروج شش میلیارد تومان از کشور است. در حالی که این افراد در مناطق مرزی در صورت فراهم بودن شرایط و نبودن نابرابریها مهاجرت نمیکردند.

نقش بازارچه­های مرزی بر رفاه و اقتصاد این مناطق مورد دیگری بود که این سخنران به آن اشاره نمود. وی با بیان اینکه بسیاری از بازارچه های رسمی و غیر رسمی در این مناطق غیر فعال شده­اند گفت آنها موقع فعالیت نیز تاثیر مثبتی بر مناطق مرزی نداشتند. این منتقد بازارچه های مرزی فقدان تأثیر بر آسایش و رفاه ساکنان بومی مناطق مرزی، فقدان تأثیر در توسعه زیرساختهای آن مناطق، ناتوانی در ایجاد فرصت مساوی اشتغال برای همه افراد، وجود رانت، عدم تخصیص درامد گمرک این مناطق به خود شهرها و مناطق، نابود کردن مشاغل خرده پا، کمبود نیروی کار ماهر در حوزه های مختلف در سالهای آینده، بیکاری گسترده، شکاف عمیق طبقاتی و عدم برنامه ریزی برای توسعه از دلایلی هستند که این متخصص برای مخالفت خود با بازارچه­های مرزی ذکر نمود.

در ادامه، دکتر رحمانی انتقاداتی را پیرامون تصویب نامه مورد بحث مطرح نمود. وی تصریح کرد این تصویبنامه راهکار نیست، بلکه در آن مجموعه­ای از ایده­آلها بیان شده است که در زمان اجرا با موانع کارشناسی مواجه می­گردد. لازم است که جنبه­های بومی مناطق در نظر گرفته شود، در حالی که عمدتاً به موضوع کسب درامد از مرز توجه شده است. ایجاد تحول اقتصادی رفاهی و توسعه­ای در این مناطق مستلزم انجام اقدامات کارشناسی گسترده در تمامی مناطق مرزی و تدوین یک سند توسعه برای هر یک از آنها است. پس از آن میتوان مواردی از تصویبنامه که با سند توسعه مطابقت دارد را در این مناطق اجرا نمود. توریسم سلامت و گردشگری نیز به سبب نبودن زیرساختها برای مناطق مرکز و نه برای مناطق مرزی درامدزایی میکند. توجه به صنایع درامد آفرین برای مناطق مرزی با توجه به ظرفیتهای آنها موضوع دیگری است که در تصویب نامه وجود ندارد. بنابراین، لازم است تا دولت رویکرد جدیدی را اتخاذ نماید. چرا که در طول سالها در این مناطق بحرانی شکل گرفته که ناشی از بی توجهی به معیشت، اشتغال، توسعه و بودجه این مناطق است. در مورد تصویب نامه مورد نظر نیز فارغ از نقدهای موجود، با توجه به سرانه بودجه، از قابلیت اجرا و ایجاد تحول در این مناطق برخوردار نیست.

آقای دکتر شیرازی سخنران نهایی این نشست بود که دیدگاههای خود را درباره رویکرد محوری تصویب نامه اخیر درباره مناطق مرزی ارائه نمود. وی کار­آفرینی اجتماعی را به معنای استفاده از منطق بازار برای تولید یک محصول اعم از کالا یا خدمات دانست که با هدف حل مشکل اجتماعی یا محیط زیستی انجام میشود.  بنابراین، نمی­توان کار­آفرینی اجتماعی را صرفاً با ابزارهای اقتصادی سنجید، بلکه اثر گذاری اجتماعی آن نیز به همان میزان دارای اهمیت است. به بیان دیگر، حل مشکل اجتماعی با استفاده از روشی درامد زا کار­آفرینی اجتماعی است و بر این اساس، کار­آفرین اجتماعی کسی است که به تولید ارزش اجتماعی با استفاده از الگوهای جدید اقدام می­نماید که می­تواند شخص، نهاد، بخش خصوصی یا بخش دولتی باشد. همچنین می­تواند بالا به پایین یا پایین به بالا باشد. برای نمونه ساخت یک بیمارستان در مناطق مرزی در این قالب می­گنجد. نو­آوری اجتماعی که به معنای حل مسائل اجتماعی با استفاده از الگوهای نو­آورانه است و بنگاه اجتماعی که به معنای مجموعه ای است که به منظور حل مسائل اجتماعی مبادرت به راه اندازی آن کسب و کار می­نماید، دو مفهوم هم پیوند با کار­آفرینی اجتماعی هستند. بنابراین، کار­آفرینی اجتماعی یک ذهنیت و بنگاه اجتماعی نتیجه آن ذهنیت است. همچنین کار­آفرین اجتماعی از ابزار نو­آوری اجتماعی برای حل مشکلات اجتماعی بهره میگیرد.

در تصویب نامه اخیر دولت درباره مناطق مرزی به شماری از زیرساختهای سخت افزاری و نرم افزاری لازم برای کارآفرینی اجتماعی توجه شده است

این فعال کارآفرینی اجتماعی با اشاره به نسبت دولت با کار­آفرینی اجتماعی گفت برخی از دولتها از ظرفیت بالا و برخی از آنها از ظرفیت پایین برخوردار هستند. منظور از ظرفیت بالا اثربخشی است که خود به معنای کیفیت خدمات عمومی و اجتماعی، میزان استقلال این خدمات از فشارهای سیاسی، کیفیت صورت بندی و اجرای سیاست و اعتبار تعهد دولت به سیاستهایی که خود اخذ مینماید است. عامل دیگر دخیل در این تقسیم بندی عامل بالا به پایین یا پایین به بالا بودن کار­آفرینی اجتماعی است که از مجموع این موارد می­توان چهار وضعیت را ترسیم نمود. در وضعیت نخست که ظرفیت دولت بالا و کار­آفرینی اجتماعی بالا به پایین است، دولت مؤسس و مجری است. در وضعیت دوم که ظرفیت دولت بالا و کار­آفرینی اجتماعی پایین به بالا است، دولت تقویت کننده و ترویج دهنده است. در وضعیت سوم که ظرفیت دولت پایین و کار­آفرینی اجتماعی بالا به پایین است، دولت ناشی و خطاکار است و در نهایت در وضعیتی چهارم که ظرفیت دولت پایین و کار­آفرینی اجتماعی پایین به بالا است، دولت محدودکننده و استفاده کننده است.

 وی افزود برخلاف سده گذشته، امروزه دولتها اگرچه به حوزه کار­آفرینی اجتماعی وارد میشوند، این ورود هوشمندانه است و تا حد زیادی مسئولیتها به بخش خصوصی داده شده است. از نظر این متخصص کار دولت در این عرصه ایجاد زیرساختهای سخت افزاری و نرم افزاری لازم است که در مصوبه مورد نظر به شماری از این زیرساختها توجه شده است. به بیان دیگر دولت به جای نقش تعیین کننده باید دارای نقشی حمایتگر باشد. برای نمونه دولت می­تواند در حوزه آموزش به ساکنان مناطق مرزی ورود کند یا به منظور حمایت از تولیدکنندگان مناطق مرزی با شرکتهای خصوصی برای انجام امور بازاریابی تولید کنندگان این مناطق قراردادهایی را منعقد نماید. جلب توجه پلتفرمهای موجود به توسعه مناطق مرزی با استفاده از مکانیزمهای حمایتی، لزوم انجام آمایش به منظور شناخت ویژگیها، پتانسیلها و مزیتهای رقابتی مناطق مختلف مرزی که تا حدی در ماده 9 مصوبه به آن توجه شده است، استفاده از پتانسیل مهاجران و تسهیل شرایط برای آنها، و امنیت فضای مجازی، مواردی هستند که دولت میتواند انجام دهد. دولت در شرایط فعلی دولتی با ظرفیت پایین است که به صورت بالا به پایین عمل میکند که دارای نقشی محدودگر است. موضوع نهادهای فعال در مناطق مرزی همچون کمیته امداد امام خمینی (ره) و بنیاد برکت و استخراج الگویی برای خدمات رسانی به این مناطق بر پایه چنین تجاربی نیز در این نشست مطرح گردید.