به نام خدا
گزارش نشست
۲۷ سال فراز و فرود ارزیابی اثرات محیط زیستی در دولت
معصومه سلطانی- در تاریخ 11 بهمن 1400 نشستی با عنوان 27 سال فراز و فرود ارزیابی اثرات محیط زیستی در دولت با حضور دکتر مجید مخدوم، استاد پیشکسوت دانشگاه تهران و زهرا یزدانی پرایی، کارشناس ارشد سازمان محیط زیست از سوی کمیته سیاست و تنظیمگری انجمن علوم سیاسی ایران با همکاری خانه اندیشمندان علوم انسانی برگزار شد.
دکتر مخدوم سخنان خود را با تفاوت میان environmental impact assessment و environmental impact statement آغاز کرد. ایشان تصریح کرد عبارت اول یک گزارش اجمالی است در حالی که عبارت دوم یک گزارش تفصیلی است که میتواند در بر گیرنده نقشه، انجام کار میدانی برای یک پروژه و ... باشد. سپس به واژههایی اشاره نمود که مدتها است ُدر این حوزه به شکلی نادرست مورد استفاده قرار می گیرند. استفاده از واژه زیستمحیطی به جای محیط زیستی و زیستبوم به جای اکوسیستم از جمله این موارد است. وی تاکید کرد برخلاف آنکه محیط زیست ساده به نظر می رسد، متخصصان این حوزه لازم است نسبت به حوزه های مختلف طبیعی، انسانی، صنعتی، اجتماعی، و فرهنگی آگاه باشند تا بتوانند همه را با هم در نظر بگیرند.
این استاد دانشگاه به کمیسیون ماده 2 دولت اشاره کرد که قبلا هر هفته در روزهای چهارشنبه در سازمان محیط زیست تشکیل میشد و در آن طرحهایی که مستلزم اخذ موافقت اصولی از سازمان محیط زیست بود مطرح میشد و مشاوران، کارشناسان و استادان محیط زیست آن را بررسی و در نهایت قبول یا رد مینمودند. وی اظهار امیدواری کرد این کمیسیون مجدداً فعال گردد تا از این طریق طرحهایی که از ملاحظات محیط زیستی عدول کرده یا از انجام آنها سرپیچی کردهاند، رد یا اصلاح گردند. زیرا یکی از بندهای مهم EIA و EIS طرحهای بهسازی است که کمک میکند مواردی اصلاح شوند تا به محیط زیست آسیب زده نشود. البته طرحهای بهسازی نباید به حدی بزرگ باشد که هزینه آن بیش از 35% هزینه کل اجرای پروژه باشد.
در ادامه، این متخصص محیط زیست به بیان روشهای ارزیابی اثرات توسعه در محیط زیست پرداخت و ضمن اشاره به این موضوع که در این زمینه روشهای متعددی وجود دارد، به روش پروفسور لئوپول اشاره نمود که در سال 1969 ارائه گردید و در سال 1970 در کنگره آمریکا تصویب شد. بر اساس این روش، هر پروژهای که هزینه اجرایی آن بیش از 500000 دلار بود، مشمول ارزیابی اثرات توسعه بر محیط زیست میگردید. وی تصریح کرد در سال 1373 در ایران انجام ارزیابی اثرات طرحهای بزرگ همچون فرودگاه ها، پالایشگاه ها و سدها بر محیط زیست تصویب شد اما به جای در نظر گرفتن هزینه اجرایی به عنوان ملاک شمول ارزیابی اثرات توسعه در آنها، مساحت آنها لحاظ گردید و این امکان را فراهم کرد که با تقسیم یک طرح به دو بخش، آن را از شمول ارزیابی خارج نمایند.
استاد پیشکسوت محیط زیست به چهار روش عمده برای ارزیابی اثرات توسعه شامل روش چکلیست، روش ماتریس، روش روی هم گذاری یا توان، و روش تجزیه و تحلیل سیستمی که به دو روش تحلیلی و تجربی قابل تقسیم است اشاره نمود. ایشان اظهار داشت موضوعی که در روش چکلیست بسیار مهم است، مرور کامل منابع و به ویژه منابعی است که در آنها از این روش یا به طور کلی از ارزیابی اثرات توسعه استفاده شده است. از این طریق میتوان اثرات مثبت و منفی یک پروژه را دریافت و یک لیست ایجاد کرد. روش ماتریس یک روش ریاضی است که در آن اثرات منفی و مثبت از -5 تا +5 امتیازدهی می شود و در ادامه برای قبول یا رد یک پروژه سناریوهایی طراحی میگردد. روش روی هم گذاری یک روش ایرانی است که در آن با توجه به نقشه ارزیابی توان اکولوژیکی منطقه مورد نظر، امکان اجرای یک پروژه بررسی میگردد. البته این روش دقیق، هزینهبر و زمانبر است. در نهایت، روش تجزیه و تحلیل سیستمی بر روی اصل تحلیل اکوسیستمی کار میکند که به دو شیوه تجربی و تحلیلی انجام میشود. روش تجربی هزینهبر و زمانبر است، در حالی که روش تحلیلی به تحلیل کارهای تجربی انجام شده میپردازد.
دکتر مخدوم تاکید کرد بعد از تأیید پروژه کار تمام نمیشود. گزارش ارزیابی اثرات توسعه به برنامه ای بسیار سنگین نیاز دارد. برنامه مدیریت در بر گیرنده برنامه پایش، برنامه مشارکت مردمی و برنامه آموزشی است. از این میان، برنامه پایش برنامه بسیار مهمی است که در ادارات محیط زیست ایران چندان به آن بها نمیدهند. حال آنکه برنامه پایش باید به طور مداوم انجام شود. همچنین در بخشی از طرحهای عمرانی کشور، مشارکت مردمی مورد توجه قرار نگرفته است که میتواند به اغتشاش و آشوب منجر گردد. برنامه آموزشی نیز برنامه مدونی است که بخشهای خصوصی و یا دولتی و به ویژه نیروی کار درگیر با پروژه باید از آن برخوردار شوند. این برنامه میتواند به امر پایش نیز کمک کند. در خاتمه، این استاد دانشگاه انتقال ارزیابی از دفتر ارزیابی اثرات محیط زیستی به استانها را به دلیل ضعف کارشناسی برخی از استانها آسیب زننده دانست.
در ادامه نشست، خانم زهرا يزداني پرايي به عواملی اشاره نمود که در فرایند ارزیابی اثرات محیط زیستی در ایران تأثیر دارند. وی این عوامل را شامل قوانین و مقررات جاری کشور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، دستگاههای نظارتی، دولت، سمنها، دانشگاهها و انجمنهای علمی دانست. سپس فقدان راهنماهای لازم برای روشها و پروژههای مختلف، فقدان هماهنگی میان دستگاهها، فقدان متخصص ارزیابی اثرات، و نبودن اعتقاد مؤثر و کافی به پیگیری اجرای الزامات پایشی و حفاظتی را از نقایص موجود دانست. وی 19 ضعف در این زمینه برشمرد که پس از گذشت 15 سال، حدود 16 مورد آن همچنان وجود دارد.
این کارشناس محیط زیست دو روش چکلیست و ماتریس را روشهایی دانست که در ایران به کار میرود، حال آنکه چنین روشهایی ابتدایی هستند و انتظار میرود در سازمانها و در مورد طرحهای عظیم از روشهای پیچیدهتر استفاده گردد. وی گفت از این روشها نمیتوان انتظار یک گزارش مطلوب و در پی آن نظارت و پایش مناسب را داشت.
یزدانی در ادامه به نقش نمایندگان مجلس شورای اسلامی پرداخت که برای کسب آرای مجدد در حوزه انتخابی خود، سعی میکنند بودجهها و پروژههای عمرانی را به رغم آسیب به محیط زیست به سمت مناطق خود هدایت کنند. وی گفت در حالی که بسیاری از این پروژهها با آسیب به محیط زیست همراه هستندُ، نمایندگانی که بابت آنها اعمال فشار کردهاند، نه تنها مورد بازخواست قرار نگرفتهاند، بلکه چه بسا در دوره های بعد نیز مجدداً موفق به کسب آرا شدهاند.
نقش دستگاههای نظارتی از دیگر عواملی بود که این متخصص محیط زیست به آن اشاره نمود. وی به استفاده از افراد کم اطلاع و دارای سابقه کم در این زمینه از سوی دستگاههای نظارتی برای بررسی پروژههای جدی همچون پروژه انتقال آب خزر به سمنان اشاره نمود که در نهایت نیز به انتشار گزارش منجر نشد. وی تصریح کرد در غیاب دستگاه نظارتی قوی، سالم، مصمم، مسلط و باسواد چنین فجایعی در این حوزه رقم می خورد.
در ادامه، یزدانی دولت به معنای قوه مجریه را موثرترین عامل در وضعیت ارزیابی اثرات محیط زیستی دانست و گفت در دورههایی همچون سالهای ۹۲ تا ۹۶، صدای سازمان حفاظت محیط زیست، صدای کارشناس بود. وی تاکید کرد در مجموع تغییر در مدیریت میتواند باعث انعکاس یا عدم انعکاس نظرات کارشناسان و متخصصان باشد و به همین سبب طرحی که سالها با انجام آن مخالفت میشود، موفق به دریافت مجوز گردد. ایشان برای نمونه به طرح انتقال آب خزر به فلات مرکزی ایران و نیز معدن مس دره زرشک اشاره نمود و بحث خود را با تحلیل پایش در دولت ادامه داد و گفت متأسفانه بسیاری از استانها در این حوزه فاقد نیروی انسانی کافی به لحاظ کمی و کیفی هستند. البته خوشبختانه معاونتی به نام معاونت پایش در ساختار دفتر ارزیابی ایجاد شده است که برای آن شیوه نامه و دستورالعمل نیز طراحی شده است، ولی از زمان تأسیس تا کنون عملکرد چندانی نداشته است. این کارشناس با تجربه محیط زیست اعلام عملکرد دفتر ارزیابی را فی نفسه مثبت تلقی کرد اما صورت فعلی آن را مطلوب ندانست در عین حال طراحی سامانهای که در آن اطلاعات مرتبط با پروژههای در حال بررسی یا پروژههایی که موفق به دریافت مجوز شدهاند، قابل مشاهده است را اقدامی مثبت ارزیابی کرد.
یزدانی با اشاره به نقش انجمنها و دانشگاهها، به تعارض منافع در پایش اشاره نمود و گفت برای نمونه انتخاب افراد یا مراکزی به عنوان معتمد و ناظر گزارش در مواردی به گونهای بوده است که آن افراد و مراکز در تیم تهیه گزارش نیز نقش داشتهاند. وی شرکتهای مشاور محیط زیستی را از دیگر عوامل اثر گذار خواند که به سبب به کارگیری روشهای ساده صرف نظر از موضوع پروژه، گزارشهایی با کیفیت پایین ارائه می نمایند. وی افزود ضعف مشاوران میتواند منجر به کاهش کیفیت ارزیابی گردد و در این خصوص گزارش تهیه شده برای شهرک صنعتی پتروشیمی امیدیه را مثال زد. ایشان تاکید کرد وابستگی مالی مشاوران محیط زیست به کارفرمایان و مجریان طرحها در این زمینه نقشی مهم دارد.
این کارشناس برجسته محیط زیست قوانین و مقررات را از دیگر عوامل اثر گذار در این حوزه دانست و اظهار داشت تقریباً در این حوزه کمبودی وجود ندارد. قوانین و مقررات نسبتاً خوبی وجود دارد و البته این وضعیت میتواند بهتر شود.
يزداني با اشاره به خبر اخیر ۴۰۰ پروژه فاقد مجوز محیط زیست در لایحه بودجه تصریح کرد در قوانین مختلف بر ضرورت وجود گزارشهای توجیهی فنی، اقتصادی، محیط زیستی برای تخصیص بودجه تأکید شده است. وی اضافه کرد در آیین نامه ماده 32 قانون برنامه چهارم توسعه پیشرفت فیزیکی چنین تعریف شده است: «مقدار وزنی فعالیتهای انجام شده نسبت به کل آن و به صورت درصدی از کل کاربری آن». همچنین در اینجا بر وجود چارچوبی پیش از تصمیم مبنی بر شروع یا عدم شروع پروژه تأکید شده است. حال آنکه در مواردی هم تصمیم گرفته شده و هم پروژه به طور کامل یا تا حد زیادی اجرا شده است. وی گفت بر اساس ماده 215 قانون برنامه پنجم که دارای دستور العمل اجرایی نیز هست، قرار بود تا شماری از اسناد و مدارک برای اختصاص بودجه به کمیسیون این ماده ارائه گردد که تأییدیه رعایت ملاحظات زیست محیطی از سازمان حفاظت محیط زیست جزء این موارد است. اما در عمل میتوان شاهد موارد متعدد از پیشرفت فیزیکی پروژههایی بود که فاقد مجوز هستند. نمونه دیگر، ماده 32 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت 2 (قانون الحاق 2) است که در سال 1389 تصویب شد و در دستورالعمل آن امکان سنجی اولیه در سطح اول و مطالعات توجیهی محیط زیستی در سطح دوم مورد تأکید قرار گرفته است و آییننامهها و کاربرگهای مربوط به آن نیز تهیه شده است. وی تاکید کرد بنابر این بر اساس آنچه که گفته شد، انتظار می رود که موارد مذکور در اجرای پروژهها رعایت گردد در صورتی که در عمل چنین اتفاقی نیفتاده است.
این کارشناس ارشد محیط زیست ادامه داد در سال 1395، سازمان بازرسی با ورود به این حوزه به سازمان محیط زیست اعلام کرد که از نظر قانونی مجاز به طرح پروژههای دارای پیشرفت فیزیکی در کمیته ماده 2 ارزیابی (کمیته ارزیابی) نیست. بر این اساس در دولت مقرر گردید با توجه به پیشرفت فیزیکی پروژهها، کارگروهی متشکل از معاون سازمان برنامه و بودجه، معاون محیط زیست انسانی ، نماینده دستگاه اجرایی و موارد دیگر تشکیل گردد تا به تعیین تکلیف پروژهها در مدتی شش ماهه اقدام نمایند. متأسفانه تشکیل این کارگروه بارها تکرار شد و بسیاری از پروژههای دارای پیشرفت فیزیکی مجوز گرفتند. وی دلایل مخالفت خود با این کارگروه را چنین برشمرد:
. این کارگروه غیر قانونی است و مصوبات هیأت وزیران نمیتواند ناقض قوانین بالادستی باشد و جا داشت که دستگاههای نظارتی ورود نمایند؛
. این رفتار علاوه بر پیامدهای محیط زیستی بر بدنه فرهنگ و اخلاق کشور آثار مخرب بر جا میگذارد و قانون شکنی را به رویه ای معمول تبدیل می کند؛
. تعیین معیارهایی برای تصمیم گیری پیرامون مطرح شدن پروژههای دارای پیشرفت فیزیکی به گونه ای که صرف نظر از جایگاههای قانونی تعریف شده که عملی غیر قانونی است، آیتمهای غلط در امتیاز دهی باعث می شوند تقریباً تمامی پروژهها مجوز لازم را دریافت کنند؛
.قرار بود در این کارگروه پروژههای پیش از سال 1393 بررسی شوند حال آنکه 47% این پروژه ها مربوط به سال 1393 بودهاند. یعنی شروع شماری از پروژهها به صورت غیر قانونی و تشکیل کارگروهی غیر قانونی برای قانونی کردن پروژهها. بنابر این دولت به طور عام و وزارت نیرو به طور خاص در این دوره بزرگترین تخریبگران محیط زیست بودهاند؛
. قرار بود این کارگروه یک بار تشکیل شود، حال آنکه بارها تشکیل شده است و بسیاری از پروژهها به این صورت شکل قانونی به خود گرفتهاند؛
این متخصص حوزه محیط زیست تاکید کرد اینجا شرایطی است که لازم است نهادهای نظارتی مداخله نمایند و مانع تشکیل کارگروه مشابه و در نتیجه دادن صورت قانونی به پروژههای غیر قانونی اعلام شده گردند. وی افزود از میان فهرست اعلام شده، 53.50% متعلق به وزارت نیرو و 40% متعلق به وزارت راه و شهر سازی است. وی در خاتمهُ، این وضعیت را نتیجه روشهای تصمیم گیری کدخدامنشانه و نه روشهای مبتنی بر اصول، قواعد و شواهد علمی دانست و اظهار داشت در رسیدگی کدخدامنشانه نفوذ کلام شخص اولویت بیشتری دارد تا رأی او و این اتفاقی بود که در کمیته ارزیابی طرح انتقال آب خزر به سمنان افتاد. از این رو تمامی مدیران میانی و معاونین سازمان که یک زمان مخالف پروژه بودهاند، با امضای صورت جلسه راه را برای صدور مجوز هموار نمودند. وی جمع بندی کرد در ایران قانون نوشته میشود، ولی اجرا نمیشود.