فاطمه قدم، معصومه سلطانی- نشست علمی روندهای عمومی تصمیمگیری در بخش عمومی ایران دوشنبه 2 خرداد
1401، با حضور دکتر رضا وفایی یگانه، معاون اقتصادی اتاق تعاون ایران از سوی کمیته سیاست و تنظیمگری انجمن علوم سیاسی ایران با همکاری خانه اندیشمندان علوم انسانی برگزار شد.
ابتدا دکتر امامی، دبیر این نشست هدف کمیته سیاست و تنظیمگری در سال 1401 را تمرکز ویژه بر مباحث تصمیمگیری و تدوین سیاستها، قوانین و مقررات و فرایندهایی که باعث شکلگیری آنها شده است بیان کرد و تصریح نمود نمونههای متعددی از آنها بررسی خواهد شد. وی از کارشناس برنامه دعوت کرد با بیان تفاوت و شباهت فرایند تصمیم گیری سازمان های مختلف بخش عمومی به نقاط ضعف و قوت آن بپردازد.
دکتر وفایی یگانه با بیان اینکه سیاستگذاری عمومی مجموعه اقداماتی است که بر اساس خردگرایی برای حل مسائلی که تشخیص میدهیم انجام میشود، سخنان خود را آغاز کرد. وی گفت سیاست عمومی و سیاست گذاری بخش عمومی که ساختارهای حکومت میباشند، مجموع فعالیتهایی است که مستقیم و غیر مستقیم در زندگی شهروندان تاثیر دارند. از این رو، آنچه دولت میخواهد انجام دهد و انجام میدهد و آنچه که انجام نمیدهد، خیلی مهم است. وقتی تصمیمی گرفته میشود در اصل انتخابی از بین چند کار صورت گرفته است وعدم انجام یک انتخاب، هزینه فرصت انتخاب کار انجام شده است.
ایشان پس از توضیح مراحل سیاستگذاری شامل مسئله شناسی، تدوین گزینه ها، تصمیم گیریُ، اجرا و ارزیابی، پارادایم های حاکم بر تصمیمگیری و سیاستگذاری در کشور را به دو دسته تقسیم کرد:
1. پارادایم حکومت محور که تمرکز اصلی بر نهادهای حکومتی و اقتدار حکومت است و مسئولیت بر عهده دولت و حاکمیت است.
2. پارادایم حکمرانی که مبتنی بر در نظر گرفتن منافع تمام ذینفعان است و به مدیران قدرت تصمیمگیری می دهد. در این پارادایم مباحثی چون مقررات زدایی و کوچکسازی دولت مطرح است و دولت را به حوزه سیاستگذاری و نظارت سوق میدهد تا اجرا. در اینجا مباحث ارزیابیهای عملکردی، کارامدیهای بازار و مدیریت قراردادها توسط دولت به جای ارائه خدمات مطرح است.
این کارشناس باتجربه ادامه داد در ساختار حاکمیتی ایران شاهد هر دو پارادایم هستیم. با نگاهی به سیاست کلی سال های 83-84 و ماقبل آن درمییابیم که دولت در پارادایم اقتصادی غالب بود و در همه عرصه ها حضور داشت اما بعد از سال 84 و اجرای سیاستهای اصل 44 دولت به سمتی رفت تا کوچکتر شود و فضای کسب و کار بهبود یابد. در اینجا به خیلی از ذینفعان هم در تصمیمسازی و هم در تصمیمگیری نقش داده شد. اما باز هم نتوانستیم به سمت پارادایم حکومت حکمرانی برویم و دولت باید همچنان پاسخگو باشد که نمونه بارز آن برنامه های اعلامی کاندیداهای ریاست جمهوری میباشد که دولت را ملزم به انجام امور مختلفی میدانند.
دکتر وفایی یگانه اظهار داشت ما در ساختار تصمیمگیری و سیاستگذاری بخش عمومی، قانون اساسی، سیاستهای کلی اصل 44، برنامه های توسعه، قوانین، مقررات و دستورالعمل ها را داریم که مطابق همان مقررات تهیه میشوند و سپس شوراهای تخصصی داریم. بعد از سال 83، 84 در قوانین و مقررات شاهد نقش آفرینی ذینفعان هستیم که یک نقطه قوت است اما بر اساس تجربه شخصی و مطالعات اسنادی آنها را آسیب شناسی کرده ام که در ادامه به آن میپردازم.
وی ادامه داد در شناخت مسائل عملکردی ضعف داریم زیرا شناخت مسائل نیاز به اطلاعات و آمار دقیق دارد که برای دسترسی به سامانهها و گرفتن این دادهها مشکل داریم و همین امر موجب شده در بسیاری از موارد به جای پرداختن به علت، معلول را زیر سوال ببریم و در تشخیص سناریوها و اولویتبندی انتخابها دچار چالش شویم. ایشان سپس از تضاد منافع نام برد و تصریح کرد مثلا در کمیسیون بهداشت وقتی همه پزشک انتخاب میشوند احتمال تضاد منافع پررنگتر میشود و در شناخت مسائل و اولویتبندی انتخابها ایجاد چالش میکند. برآیند تضاد منافع در ترکیب کمیسیونهای مجلس، بودجههای عمرانی کشور است که به اندازه 30 سال پروژههای نیمه تمام اجرا نشده داریم. این یعنی ما نتوانستیم به درستی تصمیمگیری کنیم و متناسب با منابعی که در اختیار داریم تصمیمگیری کنیم.
این متخصص در ادامه به ممیز محوری بودن تصمیمات اشاره کرد و گفت در نهایت به این مسائل پرداخته میشود که آیا این انتخاب خوب است یا بد است. در حالی که شاید در عرصه عمومی چندین کار خوب جلوه کند اما باید به دلیل کمبود منابع، ابتدا شناسایی صورت گیرد و سپس بر اساس حداکثر کردن منافع ذینفعان بین کارهای خوب اولویت بندی کرد و سپس دست به انتخاب زد.
دکتر وفایی یگانه سپس به اشکالات در تامین مالی برنامهها در بخش عمومی پرداخت و دلیل آن را به بودجه عمومی ارتباط داد و گفت بودجه عمومی ما به درآمدهای رانتی و نفت وابسته است. قیمت نفت هم بخاطر تحریم ها دچار نوسان شده است که این نوسانات شدید در قیمتها و نداشتن سواد تامین مالی باعث شده دولتها در اجرای قوانین دست به انتخاب بزنند. یعنی در اجرای قوانین، احکام ما متناسب با محدودیت منابعی که داریم اولویتبندی میشود که اشکال اساسی به زمانی که تصمیم گرفته ایم برمیگردد.
وی خاطر نشان کرد ما استراتژی توسعه کشاورزی یا توسعه صنعتی نداشتهایم یا مبتنی بر آمایش سرزمینی تصمیم نگرفته ایم تا سناریوی منحصر به فرد برای بخشهای مختلف اقتصادی داشته باشیم. این امر به پارادایم حکومت محور برمیگردد که به دلیل عدم تمرکززدایی به استانها ومناطق تفویض اختیار نشده است و سیاست های اتخاذ شده نتوانسته مطالبات آن جامعه را تامین کند.
این کارشناس با سابقه در ادامه به ناکارآمدی نظارت در کشور پرداخت و گفت با وجود تعدد نظارتها و ابعاد مختلف نظارتی در تصمیمگیریها مثل نظارت وزارت اقتصاد و دستگاههای مختلف نظارتی نظیر سازمان حسابرسی عمومی و سازمان بازرسی برای نظارت بر اجرای قانون، نظارت مجلس بر حسن اجرای قوانین و نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام از بعد سیاستهای کلی، آنها ابزارهای نظارتی کارآمدی ندارند. درخیلی از موارد نظارت ما نظارت پسینی به جای نظارتهای پیشینی است و دولت الکترونیک نیز به طور گسترده گسترش پیدا نکرده تا بتواند وظایف خود را به درستی انجام دهد. ابزارهای نظارتی بیشتر چهره به چهره هستند که این موارد مفسدههایی ایجاد میکند، لذا نیاز به تقویت این بعد داریم.
دکتر وفایی یگانه در پایان به در هم ریختگی سطح قوانین و تصمیمات بخش عمومی اشاره کرد و گفت ما قانون مترقی داریم لیکن در سیاستهای کلی اصل 44 بندهایی میبینیم که باید در قوانین لحاظ میشد یا مواردی در قوانین است که باید در مقررهها لحاظ میشد. یا در مقررات مواردی است که باید به دستورالعملها ورود میکرد که به دلیل عدم رعایت این سلسله مراتب انعطافپذیری قانون از بین میرود.
در بخش پرسش و پاسخ، دکتر وفایی یگانه در پاسخ به پرسشی مبنی بر وجود تفاوت و یا وجود یک الگوی عمومی در روال تصمیم گیری نهادهای عمومی، گفت از بین نهادهای مختلف تصمیمگیر در فرایند تصمیمگیری سیاستهای کلی، مجمع تشخیص مصلحت نظام به دلیل برخورداری از زمان مناسب، حضور افراد با تجربهتر و انجام ارزیابیهای مختلف در مواردی همچون خروجی سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی و سیاستهای کلی اصل 44 موفقتر بوده است. در کنار آن، پارلمانهای خصوصی و بخش تعاونی نیز با توجه به اقتضاء شرایط موجود، پاسخگویی به ذینفعان و نحوه تصمیمگیری، تصمیمات موثرتری را اتخاذ مینمایند.
این متخصص، بسیاری از مشکلات بخش عمومی در فرایند تصمیمگیری را در سطح قوانین خواند و اظهار داشت اصلاحات مکرر قانون در مجلس شورای اسلامی، نشان دهنده عملکرد ضعیف آن است. ورود به سطح مقررات نمونه دیگری از مشکلات موجود در این زمینه است. وی پیشنهاد داد عملیاتی شدن شماری از قوانین همچون قوانین مادر در یک جمع تخصصیتر همانند مجلس سنا یا مجمع تشخیص مصلحت نظام می تواند به افزایش کیفیت قوانین کمک کند. ایشان ادامه داد در حوزه قانونگذاری به لحاظ تضاد منافع و یا نحوه ورود به مقررات نیاز به تقویت وجود دارد. مجلس از اینکه قانون توسط دولت به خوبی اجرا نشود واهمه دارد، به این دلیل تمایل دارد در حوزه مقررات نیز ورود کند. برخی از موارد در اساسنامهها، نمونه دیگری است که مسائلی را پیرامون انعطاف پذیری قانون شکل میدهد (عدم رعایت سلسله مراتب قانون و مقرره). بیتوجهی به محدودیت منابع و محدودیت اجرا در گزینش سناریوها، از مشکلات دیگری است که در مجلس نیاز به اصلاح دارد.
دکتر وفایی یگانه در خصوص پرسشی پیرامون میزان پایش اجرای قوانین و موانع شناسایی علل عدم اجرای کامل قوانین اظهار داشت گزارشهایی برای نمونه پیرامون قانون اجرای اصل 44 یا قانون بهبود فضای کسب و کار وجود داشته است. در این موارد، خود نهاد قانونگذار از مجریان قانون دعوت میکند تا در خصوص اجرا نکردن قانون توضیح دهند. آنها هنگامی که با محدودیتهای مجریان آشنا میشوند به عملیاتی نبودن بسیاری از احکام پی میبرند و متوجه ضرورت اصلاح میشوند. از آنجایی که در فرایند اصلاح نیز محدودیت منابع لحاظ نمیگردد، مشکل باقی میماند. بنابر این، تا زمانی که این موضوعات حل نشود و در تدوین قوانین ملاحظات اجرایی در نظر گرفته نشود، این روند ادامه خواهد داشت و زمینه نارضایتی مردم ایجاد میگردد. مضاف بر این، اقتصاد بخش عمومی و تأمین مالی این بخش یکی از مولفههای اساسی است. در اقتصاد عمومی کشور بحث اصلی کسری بودجه دولت است که در بسیاری موارد، نمایندگان را از اعمال فشار بر دولت برای عملیاتی کردن یک برنامه باز میدارد. در بسیاری از موارد، میتوان ذینفعان را همچون پارلمانهای بخش خصوصی و تعاونیها در تصمیمگیری و تصمیمسازی مشارکت داد که در مواردی غلبه پارادایم حاکمیت مانع مشارکت آنها میگردد.
این کارشناس بخش عمومی در پاسخ به پرسشی درباره چگونگی حل مشکل ناکارآمدی تصمیمات گرفته شده در مرکز در مناطق و استانها گفت برنامهریزی مبتنی بر آمایش سرزمینی و محول نمودن امور به تشکلها و اتحادیهها در سطح شهرستان، استان، منطقه و کشور به عنوان بازیگران اصلی در مرحله اجرا میتواند موثر باشد. احترام به اتحادیهها و تشکلهای تخصصی اقدام مؤثر دیگری برای حل این مشکل است.
وی پیرامون وضعیت غالب بودن فرهنگ شفاهی در بخش عمومی بیان داشت اکثر نهادها عمدتاً وقایع را ثبت نمیکنند و کمتر مبنای اتخاذ تصمیمات را اعلام میکنند. در مجلس ضعیفتر عمل میشود، چرا که فرایند به شکلی است که ارائه پیشنهاد، نظرات مخالف و موافق به صورت شفاهی است و ضرورت دارد ثبت گزارشها تقویت گردد. البته مرکز پژوهشهای مجلس کارهای ارزندهای در این خصوص انجام داده است.
دکتر وفایی یگانه دلایل تعدد بخشنامهها یا دستور العملها در مورد یک موضوع در طی سال را عدم تطابق قانون با واقعیت دانست و گفت در این صورت باید به طور متناوب جرح و تعدیل صورت گیرد. البته عمق فاجعه تعدد مقررات نیست، بلکه لحاظ نمودن قدرت پیشبینیپذیری و مانور از سوی فعال اقتصادی و عطف به قبل نشدن مواردی هستند که کمتر مورد توجه قرار گرفتهاند.
ایشان سخنان خود را چنین جمعبندی کرد که عدم تطابق تصمیمگیریها با واقعیت، توجه به معلولها به جای علل در شناسایی مسائل، عدم سنجش دقیق محیط و شرایط اقتصادی فعلی کشور مسائلی هستند که در حوزه قوانین قابل مشاهدهاند و در چنین شرایطی لازم است تا به گونهای قاعدهمند عمل شود تا بازیگران غافلگیر نشوند.